Uzasadnienie
I SA/Łd 341/16
W dniu 16 marca 2015 r. Rada Miejska w S. przyjęła uchwałę nr VI/47/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych.
W § 3 tej uchwały ustalono miesięczne wstawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, w którym odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny w następujący sposób:
- 7,00 zł od gospodarstwa jednoosobowego,
- 14,00 zł od gospodarstwa dwuosobowego,
- 21,00 zł od gospodarstwa trzyosobowego,
- 28,00 zł od gospodarstwa czteroosobowego,
- 35,00 zł od gospodarstwa pięcioosobowego i większego.
W § 5 uchwały stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny ustalono na 12 zł miesięcznie od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość.
Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w S. powołując się na naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1, w związku z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – określanej dalej jako: "u.c.p.g.". W ocenie organu nadzoru, w świetle powołanych przepisów za niedopuszczalne należało uznać różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, co w badanej uchwale uczyniono w odniesieniu do odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny.
Gmina S. nie zgodziła się z uchwałą RIO w Ł. i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 6k ust 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust 2 i 2a u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalania stawki opłaty, Rada Miejska w S. zobowiązana była uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego, bez możliwości jej różnicowania w sposób określony w art. 6j ust 2a wskazanej ustawy;
- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594. ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, iż stosowane zróżnicowanie stawki za odbiór odpadów na terenie Gminy S. od wielkości gospodarstwa domowego na podstawie uchwały nr XXXIX/304/2013 Rady Miejskiej w S. z dnia 24 lipca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. U. Woj.[...] z 2013r., poz. 3991) wynikać miało do dnia 1 lutego 2015 r. z treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu wówczas obowiązującym.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Łd 824/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy S. na uchwałę Kolegium RIO w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych.
WSA w Łodzi uznał, iż przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że w przypadku wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W ocenie sądu jest to następstwem traktowania gospodarstwa jako oddzielnej jednostki - podmiotu gospodarczego, definiowanego w sposób następujący – to jedna osoba lub ich zespół, razem zamieszkujących lub osobno, wspólnie się utrzymujących (w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny). Osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie, to jednoosobowe gospodarstwa domowe (zob. Wikipedia -https://pl.wikipedia.) Zastosowanie w takich warunkach kwalifikatora ilościowego zależnego od ilości osób składających się na tak ujęte gospodarstwo domowe skutkowałoby na gruncie wskazanej ustawy wyróżnieniem kolejnej metody, o której ustawodawca nie wspomina.
Sąd podkreślił, iż w przedmiotowym przypadku Rada Miejska w S. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty - w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przepis w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego.
Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu nadzoru, że podstawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania stawki nie stanowi art. 6j ust.2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.
Powyższy wyrok został uchylony w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15) i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Sąd drugiej instancji stwierdził, iż wbrew stanowisku WSA w Łodzi, rada miejska była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 tej ustawy, w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust.
- Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Co istotne, regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. NSA stwierdził, iż błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji) wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy". Należy również zaznaczyć, że w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, że: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). Możliwe jest również stosowanie dopłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych". Podobne argumenty przedstawione zostały na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP VII Kadencji z dnia 3 stycznia 2013 r. Dodatkowo, na rozprawie przed NSA w dniu 22 stycznia 2016 r., pełnomocnik Gminy S. przedłożył pismo Ministra Środowiska z dnia 8 stycznia 2016 r. (stanowiące odpowiedź na zapytanie Burmistrza Urzędu Miejskiego w S.), w którym, odnosząc się do treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyrażono pogląd, iż "ust. 2a odnosi się również do ustalenia stawki od gospodarstwa domowego".
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty te mogą odgrywać istotną rolę w procesie wykładni. Konkluzje płynące z analizy tych materiałów dostarczają argumentów za określonym rozumieniem celu, czy też funkcji danego przepisu, bądź całej konstrukcji prawnej.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 16 marca 2015 r. nr VI/47/2015 - uznając wydanie jej z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. - różnicującej stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych w sposób selektywny w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe.
Z art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) wynika, iż w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może stanowić iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz ustalonej stawki opłaty. W ust. 2 tego artykułu postanowiono, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei w art. 6j ust. 2a tej ustawy zezwolono radzie gminy na możliwość zróżnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Wykładni powyższych przepisów dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r. (sygn. akt II FSK 3231/15), podkreślając, że zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g., dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015 r. i odzwierciedlała w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013 r. - art. 6k ust. 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (pkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r. - Dz. U. 2013.1593).
NSA stwierdził, iż ww. przepis art. 6j ust. 2a zachował swoje dotychczasowe brzmienie i rada miejska była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 tej ustawy, w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust.
- Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".
Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych: w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. (sygn. akt II FSK 3231/15). Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonego aktu musiała uwzględniać stanowisko Sądu drugiej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wyroku z dnia 6 października 2015 r. o sygn. akt II FSK 1797/15, w którym nie podzielono oceny, że organ samorządowy przekracza delegację ustawową, określoną w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe.
Jak wyżej wyjaśniono, także w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała treść przepisu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Jeżeli ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (art. 6j ust. 1 pkt 1), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a), pomimo że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się do gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2), to stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być różnicowana ze względu na ilość osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.
Z tych względów argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Sąd uznał za błędne i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną uchwałę RIO, a na podstawie art. 200 tej ustawy zasadził zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
ak