Uzasadnienie
W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Gminy i Miasta S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 15 i 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.) podjęła uchwałę nr XVII/116/2015 zmieniającą uchwałę nr XVI/106/2015 Rady Gminy i Miasta S. w sprawie opłaty targowej na terenie Gminy i Miasta S. W § 3 opisanej uchwały postanowiono, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016r."
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Z. zakwestionował ww. uchwałę w całości i zarzucił dokonane w § 3 tego aktu naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z dnia 05.08.2019 r. Dz.U.2019.1461) oraz art. 2, art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na zredagowaniu tego przepisu w sposób, który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie ww. aktu i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że ogłoszenie uchwały nastąpiło 29 grudnia 2015 r. poprzez zamieszczenie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 5782, a zatem na podstawie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wejście w życie uchwały nastąpiło 12 stycznia 2016 r. Jednak zgodnie z brzmieniem dalszej części zaskarżonego § 3, mocy obowiązującej w/w uchwała nabrała od 1 stycznia 2016 r. Organ administracji wskazał więc w jednym przepisie dwie różne normy określające wejście w życie zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podzielając argumentację zawartą w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. W tym kontekście Sąd stwierdza, że co prawda Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, lecz biorąc pod uwagę zarówno podniesione zarzuty, jak i treść skargi w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że jej przedmiotem jest jedynie § 3 kwestionowanej uchwały.
Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała nr XVII/116/2015 z 22 grudnia 2015 r. zmieniającą uchwałę nr XVI/106/2015 Rady Gminy i Miasta S. w sprawie opłaty targowej na terenie Gminy i Miasta S. jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały przypomnieć trzeba, iż zgodnie z pełnym brzmieniem § 3 zaskarżonego aktu "Uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r." Przedmiotowa uchwała została zaś ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 29 grudnia 2015r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2015 r., poz. 5782).
Zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zdaniem Sądu sformułowanie § 3 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 29 grudnia 2015 r. oznacza, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 12 stycznia 2016 r., czy też z dniem 1 stycznia 2016 r. Jak wynika z przywołanego przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 3 zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 3 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14).
Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyroki WSA w Łodzi: z dnia 26 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z dnia 22 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia 23 października 2020r., sygn. akt I SA/Łd 399/20 i 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 394/20 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dch