Uzasadnienie
Uchwałą nr IV/78/99 z 29 stycznia 1999 r. w sprawie diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych Rada Powiatu O., działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu /Dz.U. nr 146 poz. 959/, określiła diety oraz koszty podróży służbowych w wysokości:
- przewodniczący Rady Powiatu - 100 procent kwoty dwukrotnego najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, oraz ryczałt z tytułu zwrotu kosztów podróży na 300 km,
- członkom Zarządu Powiatu - 90 procent kwoty dwukrotnego najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, oraz ryczałt z tytułu zwrotu kosztów podróży na 200 km,
- wiceprzewodniczącemu Rady Powiatu - 80 procent kwoty dwukrotnego najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, oraz ryczałt z tytułu zwrotu kosztów podróży na. 200 km, przewodniczącym komisji - 70 procent kwoty dwukrotnego najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, oraz ryczałt z tytułu zwrotu kosztów podróży na 100 km,
- zastępcom przewodniczących komisji - 50 procent kwoty dwukrotnego najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów,
- pozostałym radnym -- dziesięciokrotność wysokości diety delegacji służbowych przysługujących pracownikom na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów.
Wysokość zryczałtowanych kwot miesięcznych kosztów podróży służbowych ustalono na podstawie maksymalnych kwot określonych w par. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy /Dz.U. nr 41 poz. 239/.
Radnym, którzy nie otrzymali uprawnienia do zryczałtowanych kosztów podróży służbowych, zwrot kosztów miał przysługiwać według zasad określonych przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej /na podstawie art. 77 pkt 2 kodeksu pracy/.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą nr IX/63/99 z 11 marca 1999 r., po rozpoznaniu powyższej uchwały Rady Powiatu O., powołując się na przepisy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdziło jej nieważność ze względu na sprzeczność z prawem, to jest z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono następujące argumenty:
Kolegium RIO wskazało na przepis art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika, że dieta przysługuje radnemu za udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Kwestionowana uchwała - zdaniem organu nadzoru - naruszyła art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ nie ustalono zasad, na jakich radnym przysługuje dieta. Dieta nie jest bowiem formą wynagrodzenia za pracę radnego i nie może stanowić jego stałego dochodu tylko dlatego, że obywatel został wybrany radnym. Nie można uznać - według Kolegium RIO - za ustalenie zasad wprowadzenia zróżnicowania wysokości diet. Z uchwały nie wynika w szczególności. jaka będzie wysokość diety w przypadku, gdy w miesiącu nie odbędzie się żadne posiedzenie rady lub komisji oraz czy dieta będzie przysługiwała radnemu nieobecnemu na posiedzeniu. Ponadto, Kolegium RIO podniosło, że nie można uznać za podróż służbową wyjazdu ze swojego miejsca zamieszkania do siedziby organów powiatu, natomiast zwrot kosztów podróży /jako konsekwencja polecenia delegowania w celu innym niż udział w posiedzeniu organów powiatu/ powinien odbywać się w formie i wysokości wynikających z odrębnych przepisów tak, aby zrekompensować faktycznie poniesione nakłady.
Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. złożona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Strona skarżąca - określona w skardze jako Powiat O. - wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Jako ewentualne zgłoszono żądanie uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części odnoszącej się do par. 1 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 uchwały Rady Powiatu. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona skarżąca wskazała:
W uchwale nr IX/63/99 Kolegium Izby Obrachunkowej w Ł. bezpodstawnie przyjęto, że Rada Powiatu w O. w uchwale nr IV/17/99 nie ustaliła zasad, na jakich radnym przysługują diety oraz bezpodstawnie uchwaliła zryczałtowane kwoty związane z kosztami podróży, błędnie rozumianymi jako koszty dojazdu na posiedzenia organów powiatu.
Strona skarżąca przyznała wprawdzie, iż uchwała Rady posiada wadę formalną w postaci braku zastrzeżenia, że uchwalony nią ryczałt dla członków Zarządu odnosi się tylko do członków nieetatowych, ale w rzeczywistości taka była właśnie intencja Rady. Od czasu podjęcia uchwały ryczałt nie był jednak wypłacany etatowym członkom Zarządu Powiatu w O. W świetle powyższego, nie można przyjąć, że Rada Powiatu nie określiła zasad, na jakich radnym przysługują diety. Uchwaliła je bowiem, różnicując wysokość diet w zależności od stopnia zaangażowania radnych w prace organów powiatu. Wykonywanie przez radnych pewnych funkcji, np. przewodniczącego Rady Powiatu, wiąże się z koniecznością częstych zwolnień z pracy, bez zachowania prawa do wynagrodzenia. Z uwagi na częstotliwość tego typu sytuacji, ryczałt jest dogodną formą rekompensowania radnym utraconego zarobku w związku z pracą na rzecz organów powiatu. Zawarty w uchwale Kolegium RIO zarzut, że Rada Powiatu nie przewidziała możliwości ograniczenia lub pozbawienia diety radnych, którzy nie będą uczestniczyć w pracach organów powiatu, jest bezpodstawny, gdy chodzi o radnych, o których mowa w par. 1 ust. 1 pkt 6 uchwały nr IV/17/99. Tej grupie radnych nie przysługuje bowiem miesięczny ryczałt, lecz ustalona kwota za każdy faktyczny udział w pracach organów powiatu.
Przy ustalaniu zasad zwrotu kosztów podróży radnym nie pełniącym funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady lub komisji oraz członka Zarządu, Rada Powiatu zastosowała odesłanie do powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustalonych przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej dla pracowników. Dla strony skarżącej nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie Kolegium RIO uznało, że pod pojęciem kosztów podróży służbowych Rada Powiatu rozumie koszty dojazdu na posiedzenia organów powiatu.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Zarzuty skargi nie zasługują - jej zdaniem - na uwzględnienie. Po raz kolejny stwierdzono, że nie można przyjąć, że uchwała zawiera zasady przyznawania diet radnym, gdyż jedynie zróżnicowano ich wysokość. Wyrażona w formie ryczałtu dieta nosi znamiona wynagrodzenia z tytułu umów o pracę lub umowy zlecenia. Stosunek prawny łączący radnego z powiatem nie przypomina w niczym stosunku pracownik - pracodawca lub zleceniodawca-zleceniobiorca. Strony te mają swobodę w kształtowaniu łączącego ich stosunku, a ponadto pracodawca płaci za gotowość pracownika do podjęcia pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu. Spór pomiędzy stronami dotyczy art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie budzi przy tym najmniejszych wątpliwości, że dyspozycja tego przepisu uprawnia do ustalenia zasad, na jakich będą przysługiwały radnym diety i zwrot kosztów podróży służbowych. Strony odmiennie wykładają pojęcie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Rodzi to zatem konieczność analizy zwrotu użytego w tym artykule. Poza nią muszą pozostać argumenty o charakterze słusznościowym lub celowościowym, a to z tego przede wszystkim względu, że Naczelny Sąd Administracyjny powołany został do sprawowania kontroli jedynie pod kątem legalności, co wynika wprost z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W przedmiotowej sprawie należy zatem odszukać najpierw relację pomiędzy podjętą przez stronę skarżącą uchwałą a naruszonym - zdaniem RIO - przepisem prawa, aby w dalszej kolejności zająć się analizą wyniku postępowania nadzorczego. W tym kontekście oczywista jest uwaga, że uchwały organów samorządu terytorialnego o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują właściwą podstawę prawną. Jeżeli ustawodawca odwołał się do konieczności ustalenia zasad, to oznacza to, że uprawnieniem tym objął konieczność wyprowadzenia podstawowych reguł /norm/ postępowania. Wynikiem przeprowadzonego postępowania będzie w konsekwencji przyznanie konkretnym radnym diety /zwrotu kosztów podróży służbowych/, w wysokości nie wyższej /maksymalnej/ jednak niż określona przez odrębne przepisy. Uzasadnienie powyższej tezy to efekt zastosowania wykładni językowej, mającej pierwszeństwo przed innym metodami interpretacyjnymi. Przy rozumieniu omawianego terminu zgodnie z regułami etnicznego języka polskiego, niezbędne jest uwzględnienie jego zastanej już treści, czyli utożsamienie zasad z określeniem punktu wyjścia lub podstaw, na których będzie można oprzeć następujące później konsekwencje. Zwrot "zasada" jest w istocie synonimem terminów "oparcie", "podwalina", "fundament" czy też "podstawowy warunek".
Zasadą wobec tego nie jest określenie wysokości diet ani ich zróżnicowanie, skoro nie ustalono okoliczności, które skutkują uzyskanie tego uprawnienia. Trzeba też podkreślić, że rada powiatu nie może przyznawać radnym zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Twierdzenie to jest zresztą zgodne z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /art. 7 Karty sporządzonej 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, stanowi, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu/. Stosując się do nich, nie można - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - skutecznie powoływać się na dotychczasowe /pojedyncze/ wypowiedzi zawarte w orzecznictwie sądowym, wprawdzie dotyczące podobnych kwestii, lecz na gruncie przepisów innych ustaw. Trzeba także wskazać, iż ustalenie zasad zwrotu kosztów wymaga, dla poprawnego zrealizowania woli ustawodawcy, zakreślenia desygnatów pojęcia "podróż służbowa radnego". Tylko bowiem odbycie podróży służbowej - zdaniem Sądu - pociąga za sobą obowiązek zwrotu jej kosztów. Trzeba podkreślić, iż uchwała nie wprowadza żadnej definicji podróży służbowej radnego".
Nie odejmując organom samorządu terytorialnego prawa sięgania do rozwiązań obowiązujących w innych odrębnych regulacjach, należy podnieść, że włączenie ich w system norm wewnętrznych nie może ograniczać się do wskazania pojedynczych przepisów, bez zharmonizowania ich z treścią zarówno przepisów ustawowych, jak i przepisów niższej rangi. Dla oceny sądowoadministracyjnej w konkretnej sprawie wyjaśnienie treści pojęć funkcjonujących poza aktem podjętym przez organ samorządu terytorialnego nie ma znaczenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał bowiem przyczynę stwierdzenia nieważności. Powołanie w kwestionowanej uchwale Rady Powiatu procentowego wskaźnika odnosi się do samej wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Poza nią pozostaje - jako otwarta - kwestia przyjęcia reguł skutkujących przyznanie stosownych kwot poszczególnym radnym. Z zaprezentowaną przez Kolegium RIO tezą nie sposób się nie zgodzić.
Wprowadzenie ryczałtu zaś z przyczyn już wcześniej wskazanych nie może być uznane za wprowadzenie zasady niesprzecznej z powołanym przez Radę Powiatu przepisem ustawy o samorządzie powiatowym. Należy zatem zauważyć, że uprawnienie do przyznawania przedmiotowych świadczeń nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo.
Autonomia decyzji organu samorządu terytorialnego nie jest bowiem tożsama z dowolnością podejmowanych przez niego działań.
Wypada przypomnieć, w ślad za wcześniejszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ma do nich zastosowanie nie tyle reguła: co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz wymóg działania na podstawie przepisów prawa. Wymogi praworządnego działania., które w pełni dotyczą -- co zostało wcześniej podniesione - organów jednostek samorządu terytorialnego, nakazywały skonstruowanie uchwały adekwatnie do powołanej podstawy prawnej, w sposób jasny i precyzyjny.
Wypada też wskazać na odróżnienie literalnego brzmienia uchwały i jej interpretacji.
Ta ostatnia nie może wykraczać dowolnie poza rzeczywistą zawartość treściową podjętego aktu. Nie jest rzeczą Sądu - w szczególności w uzasadnieniu wyroku dotyczącego konkretnej uchwały-wskazywanie granic dopuszczalnych. sposobów realizacji przepisów ustrojowych ustaw dotyczących samorządu terytorialnego. Byłoby to wyjściem poza zasygnalizowane już kompetencje NSA, ograniczające się do sądowej kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. Trzeba podkreślić, że ustawowe usytuowanie regionalnych izb obrachunkowych pozwala na prowadzenie, oprócz kontrolno-nadzorczych, także działań szkoleniowych. W obrębie także tych relacji powinno odbywać się wyjaśnianie prawnie dopuszczalnych ram działalności organów samorządu terytorialnego.
Uwzględniając konsekwencje powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wydana została bez naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.