Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. działając na podstawie art. 233 § l pkt. l ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137 poz. 926 z późn. zmianami) w związku z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. nr 23 poz. 117 z późn. zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania z dnia 12 listopada 2002 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł.nr [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej zgłoszenia celnego zawartego w SAD Nr [...] z dnia [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w dniu 15 października 1999 r. agencja celna B reprezentująca A spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zgłosiła do procedury dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym towary zarejestrowane w zgłoszeniu celnym SAD pod nr [...]. Do zgłoszenia celnego załączono wymagane dokumenty w tym faktury wskazujące jako cenę nabycia zgłoszonego towaru kwotę 20643,90 DEM.
Pismem z dnia 31 stycznia 2002 r. reprezentująca stronę Agencja Celna B wniosła na podstawie art. 65 § 4 pkt. 2 lit.b kodeksu celnego o uznanie zgłoszenia celnego nr [...] z dnia [...] za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej i kwoty wynikającej z długu celnego, oraz zwrot nadpłaconych należności celnych. Wnioskodawca wniósł o pomniejszenie zadeklarowanej w zgłoszeniu celnym wartości celnej towarów o koszty prowizji od zakupu. Wnosząc o powyższe wnioskodawca wyjaśnił, iż w zadeklarowanej w zgłoszeniu celnym wartości celnej zawarta jest prowizja od zakupu, w wysokości wyszczególnionej w fakturach załączonych do zgłoszenia celnego. Powołano się na art. 31 pkt. 5 kodeksu celnego, który stanowi, iż prowizji od zakupu nie wlicza się do wartości celnej towaru o ile można ją wyodrębnić z ceny faktycznie zapłaconej lub należnej za towar.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego [...] w Ł. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia 31 stycznia 2002 r. z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
Od powyższej decyzji reprezentująca stronę agencja celna odwołała się do Dyrektora Izby Celnej w Ł. z wnioskiem o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu agencja celna wskazała na fakt przewlekłości postępowania poprzez niezachowanie terminów określonych art. 139 § l Ordynacji podatkowej.
Ponadto podniosła, iż bezprzedmiotowość, na którą powołuje się w decyzji organ celny I instancji jako na przesłankę umorzenia postępowania nie występuje w niniejszej sprawie. Zdaniem agencji celnej przedmiot postępowania istnieje i jest nim dług celny, który naliczony został nieprawidłowo. Bezprzedmiotowość występowałaby gdyby strona zwracała się o zwrot należności, które w rzeczywistości nie zostały pobrane. Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż umorzenie postępowania na podstawie art. 208 § l Ordynacji podatkowej narusza art. 161 § 5 tej ustawy, bowiem "termin złożenia wniosku przez agencję zawierał się w przedziale określonym w art. 246 § 4 kodeksu celnego, gdyż z treści wniosku można było wywnioskować, iż w końcowym etapie postępowania dotyczy on zwrotu cła".
Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż strona wniosła o wydanie decyzji w oparciu o art. 65 § 4 kodeksu celnego.
Zgodnie z art. 65 § 5 kodeksu celnego, decyzja o jakiej mowa w cytowanym wyżej § 4, nie może zostać wydana, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego. W niniejszej sprawie zgłoszenie celne, o którego uznanie za nieprawidłowe strona wniosła, przyjęte zostało przez organ celny w dniu 15 października 1999 r., a zatem w dniu 15 października 2002 r. nastąpiło przedawnienie prawa do określenia kwoty długu celnego w drodze decyzji.
Stosownie do art. 208 § l Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Organ odwoławczy za uzasadniony uznał zarzut odwołującego dotyczący przewlekłości postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia 31 stycznia 2002 r., a zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji w dniu [...] a więc po upływie około 10 m-cy od daty wszczęcia, a co za tym idzie naruszenia art. 139 § l Ordynacji podatkowej. Mimo tak istotnego uchybienia procesowego jakim jest przewlekłość postępowania organ stwierdził, iż na etapie postępowania odwoławczego usunięcie skutków przewlekłości postępowania nie było już możliwe. W takiej sytuacji zdaniem organu strona mogła na podstawie art. 141 Ordynacji podatkowej wnieść skargę do organu podatkowego wyższego stopnia, który wyznaczyłby dodatkowy termin załatwienia sprawy, oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalił osoby winne niezałatwienia sprawy w terminie.
Dodatkowo w uzasadnieniu organ odwoławczy poinformował, iż w niniejszej sprawie brak byłoby również podstaw do zwrotu cła w trybie art. 246 § 4 kodeksu celnego, który stanowi, iż należności celne są zwracane lub umarzane na wniosek dłużnika złożony przed upływem 3 lat, licząc od dnia jego powiadomienia o tych należnościach, bowiem - wbrew twierdzeniu strony - wniosek taki w ogóle nie został złożony.
Powyższą decyzję A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 65 § 5 i 246 § 4 Kodeksu celnego, a także art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. W skardze strona skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Ł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 65 § 4 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. nr 23 poz. 117 z późn. zmianami) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - po przyjęciu zgłoszenia celnego organ celny, na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której:
- 1) uznaje zgłoszenie celne za prawidłowe,
- 2) uznając zgłoszenie celne za nieprawidłowe w całości lub w części:
- a) rozstrzyga o nadaniu towarowi właściwego przeznaczenia celnego,
- b) określa kwotę wynikającą z długu celnego zgodnie z przepisami prawa celnego lub
- c) zmienia elementy zawarte w zgłoszeniu celnym inne niż określone w lit. a) i b).
Wniosek, o którym mowa w § 4, powinien wskazywać, które elementy zawarte w zgłoszeniu celnym są nieprawidłowe, zakres żądania wnioskodawcy oraz dowody uzasadniające to żądanie.(§ 4a).
Decyzja, o której mowa w § 4, nie może zostać wydana, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego.(§ 5).
W wypadku, o którym mowa w § 4, organ celny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania. Za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się datę przyjęcia zgłoszenia celnego. (§ 7).
Przechodząc do rozważań stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że zgłoszenie celne zostało przyjęte przez organ celny w dniu 15 października 1999r. W dniu 31 stycznia 2002r. reprezentująca stronę skarżącą Agencja Celna B wniosła na podstawie art. 65 § 4 pkt. 2 lit. b kodeksu celnego o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej i kwoty wynikającej z długu celnego oraz o zwrot nadpłaconych należności celnych. Wnioskodawca wniósł o pomniejszenie zadeklarowanej w zgłoszeniu celnym wartości celnej towarów o koszty prowizji od zakupu.
W toku prowadzonego postępowania Dyrektor Urzędu Celnego w Ł. wydał w dniu [...] postanowienie w którym zawiadomił stronę, iż z uwagi na dużą liczbę wniosków, potrzebę przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i na zachowanie (względem daty wpływu do urzędu) kolejności rozpatrywania wniosków – nie załatwi sprawy w terminie zakreślonym przez organ celny, a rozpatrzy wniosek w terminie do 31 maja 2002 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] zobowiązano stronę do przedstawienia wymienionej w postanowieniu dokumentacji w terminie 7 dni.
Strona w piśmie z dnia 3 czerwca 2002 r. poprosiła o przedłużenie do końca czerwca terminu na dostarczenie dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...]. Przy piśmie z dnia 25 czerwca 2002 r strona przesłała wymagane dokumenty.
W postanowieniu z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. orzekł, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej. Nowego terminu nie określono stwierdzając, iż sprawa zostanie załatwiona niezwłocznie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego.
W dniu [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wydał decyzję mocą której umorzył postępowanie uznając, iż jest bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu wynikającego z art. 65 § 5 kodeksu celnego.
Nie budzi wątpliwości, iż tego rodzaju działanie organu naruszało art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137 poz. 926 z późn. zmianami) zgodnie z którym - załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej.
Z § 2 tego przepisu wynika, iż - niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie.
Termin wynikający z art. 65 § 5 kodeksu celnego jest terminem prawa materialnego. W tym terminie zarówno organ celny jak i strona mogą zrealizować prawo do zmiany swego stanowiska w przedmiocie zgłoszenia celnego i uzyskać materialno-prawny skutek tej zmiany wynikający z decyzji w której organ orzeka na podstawie art. 65 § 4 kodeksu celnego. Należy jednak zauważyć, iż w tym terminie trzech lat rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od organu celnego. Organ bowiem teoretycznie zawsze może uznać, iż posiada wystarczający materiał dowodowy do wydania określonej decyzji – korzystnej, bądź niekorzystnej dla strony. Strona w tym terminie może jedynie złożyć wniosek i stosować się do zaleceń organu celnego. Nie ma natomiast żadnego innego wpływu na toczące się postępowanie, a zwłaszcza długość jego prowadzenia. Może oczywiście w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie art. 139 § 1 ustawy ordynacja podatkowa wnieść zgodnie z art. 141 tej ustawy ponaglenie (skargę na bezczynność), ale złożenie takiego ponaglenia po pierwsze może de facto przedłużyć postępowanie, (a w przypadku upływającego w tym czasie terminu wynikającego z art. 65 § 5 kodeksu celnego jest to okoliczność znacząca), a ponadto wniesienie ponaglenia jest prawem strony z którego może, ale nie musi korzystać.
Obowiązkiem organów celnych jest natomiast załatwianie spraw w terminach wynikających z ustaw. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ma obowiązek zawiadomić stronę podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 140 ordynacji podatkowej).
Jest bezsporne, iż w przedmiotowej sprawie organ nie wyznaczył ostatecznego terminu załatwienia sprawy (postanowienie z dnia [...]).
Wolą ustawodawcy było, aby termin 3 lat wynikający z art. 65 § 5 kodeksu celnego stanowił dla podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą gwarancję, iż po okresie przewidzianym w tym przepisie organ celny nie będzie mógł dokonać zmian dotyczących zgłoszenia celnego w zakresie wymienionym w art. 65 § 4 kodeksu celnego.
W tej sytuacji zatem przyjęcie poglądu, iż upływ terminu 3-letniego powoduje, że strona która zwróciła się w ustawowym terminie o wydanie decyzji na podstawie art. 65 § 4 kodeksu celnego nie może uzyskać tej decyzji, bowiem postępowanie staje się bezprzedmiotowe - świadczyłoby o akceptacji wyposażenia organu celnego przez ustawodawcę w prawo do wykorzystywania instytucji przedawnienia z art. 65 § 5 kodeksu celnego w sposób sprzeczny z celami tej instytucji i z naruszaniem usprawiedliwionych uprawnień strony postępowania celnego. Zaprezentowana przez organ celny interpretacja omawianego przepisu, choć zgodna z literalnym jego brzmieniem byłaby niezgodna z wyżej wspomnianymi celami ustawy, a także stanowiłaby naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania opartych na prawie wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej.
Tego rodzaju interpretacja przepisu stanowiłaby także naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Sądu należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym przyjęto, iż zwłoka organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować niekorzystnych dla strony skutków jeżeli przepisy szczególne wiążą z terminem załatwienia sprawy skutki materialnoprawne.
(por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 r III CZP 33/90 OSNCP 19991 nr 1 poz. 3, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r V S.A. 1131/02 OSP z 2003 nr 7 –8 poz. 93 z glosą aprobującą E. Łętowskiej OSP z 2003 r nr 7-8 poz. 93).
Sąd w tym składzie prezentuje pogląd, iż nie jest możliwe umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 65 § 5 kodeksu celnego w sytuacji, gdy strona wystąpiła na podstawie art. 65 § 4 kodeksu celnego z wnioskiem o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej o kwoty wynikającej z długu celnego w terminie określonym w art. 65 § 5, a organ celny na skutek nieprawidłowego, przewlekłego postępowania nie wydał tym terminie decyzji merytorycznej w sprawie. W takim przypadku organ winien wydać decyzję merytoryczną mimo, iż literalne brzmienie art. 65 § 5 kodeksu celnego wskazywałoby na upływ terminu przedawnienia do wydania takiej decyzji merytorycznej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu zatem o taką sytuację, w której gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, w sprawie najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W przedmiotowej sprawie gdyby organ nie naruszył art. 139 § 1 ustawy ordynacja podatkowa – w sprawie zapadłaby decyzja merytoryczna, a nie decyzja umarzająca postępowanie z powodu bezprzedmiotowości. Byłaby to zatem decyzja o innej treści i o wydanie co do zasady takiej decyzji wystąpiła strona skarżąca.
Naruszenie tego przepisu oraz art. 65 § 5 kodeksu celnego poprzez jego niewłaściwą interpretację powoduje, iż Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 tej ustawy.
Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.