Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 604/20

Uzasadnienie

Rada Miejska w Krośniewicach wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 15 września 2020 r., nr 34/134/2020, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krośniewicach nr XXVI 1/158/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok.

W skardze zarzuciła naruszenie art. 271 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach jest sprzeczna z prawem.

Rada Miejska w Krośniewicach podniosła też brak podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały nr XXVI 1/158/2020 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok., z powodu powtórnego głosowania w sprawie absolutorium. Nadto niezgodnie z przepisami prawa ustalenie organu nadzoru, iż organ stanowiący nie odniósł się do całości wykonania budżetu a także uznanie, iż podane przez Radę Miejską w Krośniewicach w uzasadnieniu uchwały przyczyny nieudzielenia absolutorium nie uzasadniają odmowy udzielenia absolutorium.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że porządek obrad Rady Miejskiej w Krośniewicach w dniu 28 sierpnia 2020 r. obejmował uchwały w sprawie absolutorium Burmistrzowi Krośniewic za 2019 r. Przed głosowaniem w sprawie absolutorium Rada wypełniła procedurę przewidzianą w art. 270 ustawy o finansach publicznych, m. in. zapoznała się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej wraz z uzasadnieniem, rozpatrzyła przedłożone przez Burmistrza sprawozdanie z wykonania budżetu za 2020 r. odmawiając w głosowaniu jego zatwierdzenia. Wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie Burmistrzowi absolutorium został przegłosowany 1 głosem "za" przy 4 głosach "wstrzymujących się", a uzasadnienie wniosku Komisji zawierał szereg zastrzeżeń Komisji co do realizacji przez Burmistrza budżetu za 2019 rok. Ponadto przed podjęciem uchwały, Rada Miejska w Krośniewicach zapoznała się z dokumentami, o których mowa w art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz wysłuchała wyjaśnień Burmistrza. Radni brali udział w debacie, zadając pytania i przedstawiając swoje stanowisko w przedmiocie wykonania budżetu za 2019 r. Dyskusja w sprawie absolutorium trwała kilka godzin.

Pod głosowanie w pkt. 5 porządku obrad poddana została uchwała w sprawie udzielenia absolutorium, która nie uzyskała bezwzględnej liczby ustawowego składu rady głosów "za". W wyniku głosowania oddano 3 głosy "za", 11 głosów "przeciw" przy braku głosów wstrzymujących (1 radny był nieobecny). W takiej sytuacji Przewodniczący stwierdził, iż Rada Miejska w Krośniewicach nie udzieliła Burmistrz Krośniewic absolutorium za 2019 r. (większość bezwzględna ustawowego składu Rady opowiedziała się bowiem przeciw udzieleniu absolutorium). W związku z opinią prawną obsługi prawnej sesji Rady Miejskiej, iż przeprowadzone głosowanie nie doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy absolutorium za wykonanie budżetu za 2019r. Klub Radnych Rady Miejskiej w Krośniewicach "Przyjazna Gmina Krośniewice" z daleko idącej ostrożności, stosując się do opinii prawnika, iż nie doszło do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium, złożył wniosek o rozszerzenie porządku obrad o punkt 6a "Podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu niewykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 r." Porządek obrad został rozszerzony zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym (w wyniku głosowania 11 głosów "za" przy braku głosów "przeciw" i "wstrzymujących się", quorum wynosiło 11 radnych) i poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic za 2019 r. wraz z uzasadnieniem. Projekt uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium uzyskał bezwzględną większość ustawowego składu rady (11 głosów "za" przy braku głosów "przeciw" i "wstrzymujących się", quorum wynosiło 11 radnych, 4 radnych było nieobecnych), co doprowadziło do podjęcia uchwały zgodnie z opinią obsługi prawnej w sprawie nieudzielenia absolutorium. Dodano, że jeśliby przyjąć za organem nadzoru, iż kwestia absolutorium nie zakończyła się uchwałą rozstrzygająca w pkt. 5 porządku obrad, to w ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do konkluzji organu nadzorczego o zakazie powtórnego głosowania. Żadna z przywołanych norm prawnych (art. 271 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) nie wyklucza powtórnego głosowania, przeciwnie - przywołane przepisy prawa stanowią o rozstrzygnięciu w kwestii absolutorium, to jest o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium.

Zdaniem skarżącej zgodnie z w/w podstawą prawną z uwzględnieniem szczególnej regulacji rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 570) w zw. z art. 15 zzh ust. 1 pkt 2 i 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych(Dz. U. z 2020 r. poz. 734 ze zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie później niż dnia 31 sierpnia 2020r. podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu, a w przedmiotowej sprawie dla Burmistrza. Redakcja przepisów art. 271 ustawy o finansach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 4, w których ustawodawca posługuje się zwrotami: "podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu" lub "podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium" prowadzi do wniosku, iż kompetencją organu stanowiącego jest władcze rozstrzygniecie w sprawie absolutorium poprzez podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Tak więc organ nadzorczy przyjmując, iż niedopuszczalne jest powtórne głosowanie w sprawie absolutorium pomimo ustalenia, iż rozstrzygniecie w tej sprawie nie zapadło, ogranicza kompetencje organu stanowiącego gminy, kompetencje wynikające z przepisów ustawowych. W przypadku gdy organ nadzoru wychodzi z założenia, iż kwestia absolutorium za 2019 r. dla Burmistrza Krośniewic nie została rozstrzygnięta przez Radę Miejską w trakcie głosowania w pkt 5 Porządku obrad, nie można podzielić poglądu o zakazie powrotu organu stanowiącego do rozstrzygnięcia tej kwestii na tej samej sesji. Zgodnie bowiem z § 29. 1 Statutu Gminy Krośniewice przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Krośniewicach nr XLVIII/336/18 z dnia 31 sierpnia 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Krośniewice, "sprawę rozpatrywaną podczas sesji Rada Miejska rozstrzyga, podejmując uchwałę w formie odrębnego dokumentu". Uchwała rady gminy jest formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej właściwości, jest to forma, w której rada wypowiada się, realizując swoje ustawowe kompetencje wynikające w szczególności z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej przepisy prawa nie przewidują zakazu ponownej weryfikacji decyzji negatywnych w postaci odrzuconych projektów uchwał. Projekt uchwały, która nie otrzymała wcześniej wymaganej większości głosów, może zostać ponownie wniesiony pod obrady rady zgodnie z procedurą zwołania obrad czy zmiany porządku obrad. Jedyny wyjątek jaki przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają od tej zasady jest norma zawarta w art. 28 c, zgodnie z którą jeżeli zgłoszony w trybie art. 28b wniosek o podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek może być zgłoszony w tym trybie nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od poprzedniego głosowania. Skoro zatem w ocenie organu nadzoru projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok, nie uzyskał wymaganej większości i nie doprowadził do rozstrzygnięcia sprawy absolutorium, to brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia o zakazie ponownego głosowania nad uchwałą w sprawie absolutorium. Żadna z przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego norm przepisów prawa zakazu takiego nie wprowadza, co prowadzi z kolei do wniosku, iż to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane bez podstawy prawnej.

Dalej wskazano, że Rada ustaliła (zgodnie z treścią uzasadnienia do uchwały), stopień i kwoty wykonania dochodów, wydatków bieżących, nadwyżkę dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi, zakres zrealizowania dochodów majątkowych i wydatków majątkowych. Dokonano m.in. analizy zadłużenia Gminy Krośniewice na koniec 2019 roku oraz realizacji Zadań inwestycyjnych.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że pogląd, zgodnie z którym w wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu absolutorium Burmistrzowi Miasta Krośniewice doszło do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego powodu, że przeciw uchwale głosowali radni w liczbie odpowiadającej bezwzględnej większości ustawowego składu Rady Miejskiej w Krośniewicach, jest nietrafny. Uchwała - jako forma wyrażenia woli organu kolegialnego - zostaje podjęta, jeżeli za projektem uchwały poddanym pod głosowanie opowie się wymagana większość, a przy tym w głosowaniu wzięła udział wymagana liczba członków organu kolegialnego (tj. w organie orzekającym w pełnym składzie zachowano quorum, a w organie działającym w składach orzekających w głosowaniu uczestniczyli wszyscy członkowie składu). Brak opowiedzenia się wymaganej większości za projektem uchwały (odrzucenie uchwały) oznacza, że projekt uchwały określonej treści nie przekształcił się w uchwałę tej treści. Odrzucenie uchwały ex definitione jest równoznaczne z niepodjęciem uchwały. Wyłącznie z mocy przepisów szczególnych odrzucenie uchwały jest równoznaczne z podjęciem uchwały o innej treści, expressis verbis ustalonej w tych przepisach szczególnych. Przepisami szczególnymi wprowadzającymi takie rozwiązanie są art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, które stanowią, że "Odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium". W przypadku odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przez radę gminy nie dochodzi do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium. W ustawie o samorządzie gminnym nie ma już obecnie takiego mechanizmu, jaki zastosowano w art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i w art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa; został on usunięty ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Dalej wskazano, że pogląd zaprezentowany w skardze jest zmodyfikowaną wersją mechanizmu, o którym mowa wyżej. Odrzucenie uchwały o udzieleniu absolutorium wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) ma w ocenie skarżącego wywoływać skutek podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium tylko w sytuacji, gdy przeciw uchwale o udzieleniu absolutorium głosowali radni w liczbie co najmniej równej większości, która jest wymagana dla podjęcia uchwały w sprawie absolutorium tj. bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy (art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Z tym poglądem RIO się nie zgodziła, wskazując, że jego akceptacja oznaczałaby dopuszczenie nieprzewidzianego w ustawie (w przeciwieństwie do przypadków z art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i z art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa) przypadku podjęcia uchwały o treści innej niż poddany głosowaniu projekt uchwały. Innymi słowy projekt uchwały w wyniku głosowania, w którym nie uzyskano wymaganej kwalifikowanej większości, przekształcałby się w uchwałę innej treści niż projekt. Ponadto prowadziłoby to do paradoksu polegającego na tym, że uznaje się za podjętą, mimo braku przepisu szczególnego wprowadzającego taki mechanizm, uchwałę, za której podjęciem żaden radny nie oddał głosu, bo przecież żaden radny nie głosował za uchwałą o nieudzieleniu absolutorium. Głosowanie przeciw uchwale o udzielenie absolutorium nie jest równoznaczne z głosowaniem za uchwałą o nieudzieleniu absolutorium. Możliwość oddania głosu wstrzymującego się powoduje, że nie da się przewidzieć, czy radny, który zagłosował przeciw uchwale o udzieleniu absolutorium, w głosowaniu nad uchwałą o nieudzieleniu głosu oddałby głos za uchwałą, czy wstrzymałby się od głosu.

W ocenie RIO procedurę w sprawie absolutorium dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), uregulowaną w art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3, art. 28a ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, kończy akt głosowania. Poddany pod głosowanie projekt uchwały o udzieleniu absolutorium albo o nieudzieleniu absolutorium powinien być wynikiem prac organu stanowiącego nad wykonaniem budżetu, skonkretyzowanym w czasie sesji. Jeżeli projekt uchwały w sprawie absolutorium poddanej pod głosowanie nie uzyska wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy, to pomimo nierozstrzygnięcia sprawy absolutorium procedura absolutoryjna zostaje zakończona. RIO uznała, że ta sama sprawa - sprawa absolutorium - nie podlega ponownemu poddaniu pod głosowanie. Skoro ustawodawca w art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził wymaganie podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie absolutorium bezwzględną większością ustawowego składu rady gminy, a zatem zarówno uchwała o udzieleniu absolutorium, jak i uchwała o nieudzieleniu absolutorium musi być przyjęta bezwzględną większością ustawowego składu rady gminy, to dopuścił istnienie przypadków braku rozstrzygnięcia sprawy absolutorium dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Notowane w praktyce przypadki dwóch kolejnych głosowań w sprawie absolutorium (najpierw nad projektem uchwały o udzieleniu absolutorium, a potem nad projektem uchwały o nieudzieleniu absolutorium bądź w odwrotnej kolejności), w których w obu nie uzyskano bezwzględnej większości ustawowego składu rady dowodzą, że głosowanie w sprawie absolutorium nie zawsze może zakończyć się podjęciem uchwały. Zdaniem RIO przyjęta interpretacja nie ogranicza kompetencji rady gminy w sprawie absolutorium, lecz wyznacza tym kompetencjom odpowiednie ramy.

Ponadto dodano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Z powołanego przepisu wynika, że uchwała w sprawie absolutorium powinna być podejmowana "z tytułu wykonania budżetu". W praktyce wykonanie budżetu zawsze w pewnym stopniu odbiega od uchwalonego planu dochodów i wydatków gminy. Nie do przyjęcia jest teza, że jakiekolwiek odstępstwo budżetu wykonanego od budżetu uchwalonego przesądza o nieudzieleniu absolutorium wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Takie postawienie sprawy czyniłoby weryfikację uchwał w przedmiocie absolutorium, przeprowadzaną zarówno przez regionalne izby obrachunkowe, jak i przez sądy administracyjne, w dużej mierze iluzoryczną. Dlatego RIO uznaje, że mimo wystąpienia rozbieżności między budżetem uchwalonym a wykonanym, uchwała o nieudzieleniu absolutorium może być uznana za sprzeczną z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji art. 28 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), w związku z treścią przedstawionej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi uchwały Rady Miejskiej w Krośniewicach nr XXVI 1/158/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok.

Zgodnie ze stanowiskiem RIO zawartym w zaskarżonej uchwale w/w uchwała Rady Miejskiej w Końskich jest sprzeczna z art. 28 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela z następujących względów.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2. sprawozdaniem finansowym;
3. sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;
4. opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;
5. informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;
6. stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Poza tym na podstawie § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2020 roku w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz. U. z 2020 r., poz. 570) w związku z art. 15 zzh ust. 1 pkt 2 i ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu do dnia 30 sierpnia 2020 roku.

Jak stanowi art. 28a ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust.

3. Ponadto uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Jak wynika z wyciągu z projektu protokołu pkt 4 porządek obrad XXVII Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 28 sierpnia 2020 r. - "Podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego Gminy Krośniewice wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 r." obejmował następujące etapy:

1. rozpatrzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok wraz z informacją o stanie mienia komunalnego;
2. przedstawienie uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w sprawie opinii dotyczącej sprawozdania Burmistrza Krośniewic z wykonania budżetu za 2019 rok;
3. opinie komisji stałych; d) dyskusję; e) głosowanie w sprawie podjęcia uchwały.

W następnej kolejności pkt 5 porządku obrad - "Podjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 r." przewidywał:

1. przedstawienie wniosku Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium Burmistrzowi Krośniewic za 2019 rok wraz z opinią Komisji Rewizyjnej o wykonaniu budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok;
2. przedstawienie uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w sprawie opinii dotyczącej wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Krośniewicach w sprawie absolutorium za 2019 rok;
3. opinie komisji stałych;
4. dyskusję;
5. głosowanie w sprawie podjęcia uchwały.

W zakresie realizacji ostatniego etapu pkt 5 porządku obrad sesji Rady z dnia 28 sierpnia 2020 r. Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok. W rezultacie oddano 3 głosy "za", 11 głosów "przeciw", przy braku głosów "wstrzymujących się" (1 radny był nieobecny). Zatem uchwała w sprawie udzielenia absolutorium nie uzyskała wymaganej większości głosów. W konsekwencji, mając na uwadze uzyskany wynik głosowania (bezwzględna liczba głosów ustawowego składu rady przeciw projektowi uchwały), Przewodniczący Rady Miejskiej w Krośniewicach stwierdził, że uchwała w sprawie udzielenia absolutorium nie została podjęta i zamknął pkt 5 porządku obrad.

Po zrealizowaniu pkt 6 obrad oraz przerwie, Przewodniczący Rady oznajmił, że skoro uchwała w sprawie absolutorium nie została podjęta, w związku z tym Klub Radnych Przyjazna Gmina Krośniewice złożył projekt uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2019 rok wraz z uzasadnieniem.

Następnie głosowano wniosek w sprawie dodania do porządku obrad pkt 6a w brzmieniu "Podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok". Zmiana porządku obrad została przyjęta stosunkiem głosów 11 "za", przy braku głosów "przeciw" i "wstrzymujących się" (4 radnych nieobecnych).

W dalszej kolejności Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie projekt uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok. Uchwała została podjęta 11 głosami "za", przy braku głosów "przeciw" i "wstrzymujących się" (4 radnych nieobecnych).

Konsekwencją przeprowadzonego powtórnie glosowania było sformułowanie uchwały nr XXVII/158/20 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 28 sierpnia 2020 roku w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy Krośniewice za 2019 rok.

Przypomnieć należy, iż Przywołany przepis art. 271 ustawy o finansach publicznych reguluje kwestię procedury podjęcia "uchwały w sprawie absolutorium", która jest postępowaniem sformalizowanym. Rzeczona procedura wymaga w szczególności przedstawienia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium przez organ wykonawczy dokumentów enumeratywnie wymienionych w art. 271 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o finansach publicznych. Ostatnim etapem procedury absolutoryjnej powinno być poddanie pod głosowanie projektu uchwały w sprawie absolutorium.

W pojęciu "uchwała w sprawie absolutorium" mieści się zarówno uchwała w sprawie udzielenia absolutorium, jak i uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium, co oznacza, że przeprowadzenie powtórnego głosowania dotyczącego absolutorium nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Podkreślenia wymaga, że istotnym naruszenia prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku sygn. II SA/Wr 1459/97).

Wobec tego sąd, podziela stanowisko RIO, że wobec faktu niepodjęcia przez Radę Miejską w Krośniewicach, w pkt 5 porządku obrad, uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic za 2019 rok, brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia powtórnego głosowania dotyczącego absolutorium (w pkt 6a porządku obrad). Tym samym kwestia absolutorium dla Burmistrza Krośniewic za 2019 rok nie została rozstrzygnięta, mimo że zakończona została procedura absolutoryjna.

Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że przyjęty przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Krośniewicach polegający na tym, że w wyniku głosowania w trakcie pkt 5 porządku obrad większości radnych przeciw podjęciu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Krośniewic z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2019 rok (11 głosów "przeciw", przy ustawowym składzie Rady w liczbie 15), absolutorium takie nie zostało udzielone. Po pierwsze dlatego, że przedmiotem głosowania był projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zgodny z wnioskiem Komisji Rewizyjnej. Po drugie, nie można również domniemywać, że radni głosujący przeciw uchwale udzielającej absolutorium, byli za uchwałą przeciwnej treści. Ponadto o tym, że z treści art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można domniemywać skutków w postaci uchwał negatywnych dowodzi orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo NSA w wyroku z 2 lipca 2008 r. sygn. li GSK 225/08, stwierdził: "W myśl przepisu art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminny, jak już wskazano, uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Przepis ten normuje jedynie kwestię związaną z bezwzględną większością głosów jaka jest wymagana do dla podjęcia skutecznej uchwały w sprawie absolutorium. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem (...), że treść powyższego przepisu nie daje podstaw dla przyjęcia poglądu (...) jakoby odrzucenie wniosku absolutoryjnego komisji rewizyjnej rady gminy oznaczało podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku, tym bardziej, gdy w przepisie art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca odstąpił od poprzedniego rozwiązania, w myśl którego odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium".

Zgodnie z art.18 ust.2 pkt.4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia budżetu. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art.211 ust.1 ustawy o finansach publicznych). Budżet jako plan finansowy może ulegać w trakcie roku budżetowego modyfikacjom dokonywanym przez organy gminy na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych (np.art.233 pkt.3, art.240 ust.2 tej ustawy). Z kolei sposób wykonania budżetu reguluje np.art.254 ustawy o finansach publicznych. Należy zgodzić się z Kolegium RIO w Łodzi, że przepisy te wyznaczają zakres debaty i oceny wykonania budżetu przez organ stanowiący względem organu wykonawczego. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny wykonania budżetu, nie oznacza to jednak, to każde odstępstwo od planu dochodów i wydatków budżetowych winno skutkować odmową udzielenia absolutorium, tym bardziej że budżet nie może uwzględniać wszelkich możliwych wydarzeń, które będą wymagały sfinansowania. Należy też podnieść, że wójt odpowiada za zgodne z prawem wykonanie budżetu, to jest oszczędne, celowe i rzetelne. Obowiązek dokonania kompleksowej oceny wykonania budżetu oznacza także, żeby owa ocena koncentrowała się tylko na niektórych sferach działalności organu wykonawczego, niezwiązanych z wykonaniem budżetu roku poprzedniego, a ponadto Rada ma obowiązek uwzględnić także okoliczności, które spowodowały brak realizacji dochodów, wydatków lub zadań niezależnie od wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Należy wskazać, że w tej sprawie ocena absolutoryjna koncentrowała się m.in. na funkcjonowaniu Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o w K., zawierania umów cywilno-prawnych w przedmiocie kontroli finansowej jednostek organizacyjnych Gminy, koordynacji realizacji inwestycji i projektów, organizowania obsługi prawnej czy polityki kadrowej w urzędzie. Stwierdzić również należy, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały znalazły się także zagadnienia, które w ogóle nie były przedmiotem dyskusji absolutoryjnej oraz wykraczające poza plan wydatków 2019 roku. Należy się zgodzić, że Rada Gminy posiada autonomię w zakresie podejmowania uchwały w przedmiocie oceny wykonania budżetu, niemniej ocena ta musi być dokonana w wyżej zaprezentowanych ramach prawnych, co oznacza także, że zarówno RIO jak i sąd administracyjny w tym zakresie mogą rozstrzygać, co do zgodności uchwały z prawem.

W konsekwencji sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Ake.