Uzasadnienie
I SA/Łd 670/12
Rada Miejska w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zmieniła własną uchwałę z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wysokości zasad ustalania dotacji celowej z budżetu Miasta B. dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce.
Załącznik Nr 1 zmienianej uchwały w ust. 1 § 4 otrzymał następujące brzmienie: "Żłobkom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina Miasto B. może być udzielona, na każde dziecko zamieszkałe na terenie gminy Miasta B., dotacja w wysokości do 100% ustalonych w budżecie Miasta B. wydatków bieżących, pomniejszonych o wpłaty rodziców z tytułu opłaty za pobyt i opłaty za wyżywienie, na jedno dziecko w Żłobku Miejskim prowadzonym przez gminę Miasto B.". § 4 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Gmina Miasto B. podmiotom prowadzącym kluby dziecięce, w przypadku nie prowadzenia przez gminę Miasto B. klubu dziecięcego, może udzielić na każde dziecko zamieszkałe na terenie gminy Miasto B., dotacji w wysokości 40% ustalonych w budżecie Miasta B. wydatków bieżących, pomniejszonych o wpłaty rodziców z tytułu opłaty za pobyt i opłaty za wyżywienie, na jedno dziecko w Żłobku Miejskim prowadzonym przez gminę Miasto B.".
Dopisano także w § 4 ust. 4 o następującej treści: "Każdorazowo dla danego roku budżetowego Prezydent Miasta B. ustali kwotę dotacji, o której mowa w ust. 1, 2 i 3 w oparciu o środki finansowe zabezpieczone w budżecie Miasta B. na ten cel oraz na podstawie uzyskanej od podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy, uprawnionych do otrzymywania dotacji, informacji o liczbie dzieci korzystających ze żłobka lub klubu dziecięcego, według stanu na dzień 1 stycznia roku udzielenia dotacji".
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. z powodu sprzeczności z prawem, tj. art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.), stwierdziło nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia 26 stycznia 2012 r. Uznano, iż Rada Miejska w B. nie określiła wysokości dotacji celowej, lecz określiła jej górną dopuszczalną granicę, do której to granicy Prezydent Miasta może określić wysokość dotacji. Taka regulacja uchwały Rady Miejskiej w B., pozostawiając faktyczną czynność określenia wysokości dotacji Prezydentowi Miasta, pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Również możliwość ustalania wysokości dotacji dla żłobków i klubów dziecięcych w oparciu o ilość dzieci objętych opieką a nie zamieszkałych na terenie gminy Miasto B., narusza postanowienia art. 60 ust. 1 i 3 w/w ustawy.
W dniu [...] r. Rada Miejska w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Skargę podpisała Przewodnicząca Rady Miejskiej w B. – mgr E. S. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, poprzez jego błędną wykładnię.
W ocenie Rady Miejskiej w B. dotacja celowa z budżetu gminy, którą mogą otrzymać również podmioty prywatne prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że w praktyce głównie od stanu finansów gminy Miasta B. będzie zależał zakres dofinansowania tego rodzaju opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. W tym przypadku ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie dotacji obligatoryjnej, tak jak uczynił to w przypadku wychowania przedszkolnego – art. 80 ust. 2b i 2d ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przyjęcie też w uchwale, że dotację udziela się na dziecko zamieszkałe na terenie gminy Miasto B. nie stanowi naruszenia przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, gdyż przyjęcie innego rozwiązania mogłoby skutkować tym, że gmina Miasto B. finansowałaby mieszkańców innych gmin, nie mając prawnych instrumentów wyegzekwowania od tych gmin środków finansowych wydatkowanych na rzecz ich mieszkańców.
Skarżący nie zgodzili się też z twierdzeniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, jakoby nie ustalili wysokości dotacji, a jedynie określili jej górną dopuszczalną granicę. Prezydent, biorąc pod uwagę środki finansowe przeznaczone w budżecie Miasta w danym roku na dotację celową dla żłobków lub klubów dziecięcych w oparciu o zasady ustalone w ust. 4 § 4 Załącznika do uchwały, wylicza wysokość dotacji na dany rok. Prezydent nie kreuje nowych zasad ustalania dotacji, ani też samodzielnie nie określa wysokości dotacji – wykonuje natomiast przewidziane w uchwale czynności rachunkowe, których wynikiem jest określenie kwoty dotacji celowej w danym roku.
W związku z tym Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Do skargi załączono pełnomocnictwo, z którego wynika, iż Prezydent Miasta B. upoważnił radcę prawnego M. B. do reprezentowania Miasta B. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w przedmiocie skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak zdolności sądowej i procesowej Rady Miejskiej, ewentualnie o oddalenie skargi.
W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcia organu nadzorczego gminy uprawniona jest jedynie gmina lub związek międzygminny i nikt poza tymi organami nie posiada zdolności sądowej do zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzoru. Rada miejska nie mogła wnieść skutecznie skargi jako samodzielny podmiot, gdyż rada ma jedynie status organu gminy o charakterze ustawodawczym i kontrolnym względem wójta lub burmistrza (prezydenta miasta). Rada miejska jest jedynie uprawniona do wydawania uchwał w przedmiocie zaskarżania określonych rozstrzygnięć. Wójt (odpowiednio burmistrz i prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, czyli w niniejszej sprawie uprawniony jest do podpisania skargi.
W pozostałym zakresie Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uchwale z dnia 22 marca 2012 r. nr[...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie rozważyć należy to, czy Rada Miasta B. była uprawniona do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące jej uchwały. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 Nr 270) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
O tym kto jest organem uprawnionym do wniesienia skargi decydują przepisy regulujące ustrój danej osoby prawnej oraz przepisy określające zakres uprawnień i kompetencji poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej tej osoby. W przypadku gminy, w systemie jej organów, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt burmistrz lub prezydent miasta, co wynika z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – "wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz".
W niniejszej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wysokości zasad ustalania dotacji celowej z budżetu Miasta B. dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce. W tym postępowaniu nadzorczym, jako strona wystąpiła Rada Miejska (zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym), która podjęła kwestionowany akt, gdyż to jej dotyczy przedmiotowe postępowanie. Odrębną kwestią jest natomiast złożenie skargi do sądu administracyjnego na wydane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie. Skargę taką składa - stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
W związku z tym stroną postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy samorządowej, jest organ który podjął kwestionowany akt – w tym wypadku Rada Miejska w B., natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na treść art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stroną jest albo organ, którego działanie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym albo gmina (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). To gmina posiada zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu, o czym przesądza art. 26 § 1 i art. 28 § 1 p.p.s.a. Jeżeli wykonanie uchwały w sprawie wysokości zasad ustalania dotacji celowej z budżetu Miasta B. dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce powierzono Prezydentowi Miasta B., to on był umocowany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również występowanie przed sądem w razie zmiany lub stwierdzenia nieważności tego aktu przez organ nadzorczy.
W niniejszej sprawie bezsprzecznie skargę do Sądu wniosła Przewodnicząca Rady Miejskiej w B., a więc wbrew upoważnieniu jakie daje w/w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Poprawności dokonania tej czynności procesowej nie konwaliduje też pełnomocnictwo załączone do skargi, a udzielone radcy prawnemu przez Prezydenta Miasta B. do reprezentowania Miasta B. przed Sądem.
Z tych względów Sąd uznał, iż Rada Miasta B. nie była uprawniona do złożenia skargi na uchwałę organu nadzoru i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił.
pzc