Wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., I SA/Łd 752/18

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r.

Sprawa

sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Skład

Sędzia NSA Anna Świderska przewodnicząca, sprawozdawca
Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda
Sędzia WSA Joanna Tarno
St. sekretarz sądowy Dominika Borowska protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. określił B.G. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres: od 1 lipca 2013 r. w wysokości 489 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2014 r. do 30 stycznia 2015 r. w wysokości 360 zł i od 1 lutego 2015 r. do 31 maja 2016 r. w wysokości 360 zł.

Strona odwołała się od tej decyzji w zakresie naliczenia opłaty w wysokości przekraczającej kwotę 244,40 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2013 r. oraz przekraczającej kwotę 90 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 maja 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego: art. 6i ust. 1 pkt 2 z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, powoływanej dalej w skrócie jako: "u.c.p.g.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieadekwatnie do powstawania samych odpadów; art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w pełnej wysokości, bez uwzględnienia nieregularnego wytwarzania odpadów na nieruchomości dzierżawionej przez skarżącego;

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: art. 7 w zw. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uwzględniło odwołania i decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną nałożenia opłaty są przepisy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1454), powoływanej dalej w skrócie jako: "u.c.p.g." oraz przepisy prawa miejscowego, w tym uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr XLV/845/12 z 4 lipca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 2334), w której postanowiono o odbieraniu od 1 lipca 2013 r. przez Miasto Ł. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Ustalił, że w okresie objętym postępowaniem (od 1.07.2013 r. do 31.05.2016 r.) skarżący bezumownie korzystał z gruntu o powierzchni 27,50 m2 (sklep spożywczy) położonego w Ł. przy ul. A 87. Grunt ten stanowił własność Gminy Miasta Ł. Była to nieruchomość, na której nie zamieszkiwali mieszkańcy, ale powstawały odpady komunalne.

Kolegium wskazało, że kluczowe dla problematyki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest pojęcie "właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.", które zostało zdefiniowane w przepisach art. 2 ust. 1 pkt 4, ust. 2a i ust. 3 u.c.p.g.

Zdaniem organu z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika, że władający nieruchomością bezumownie może być "właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.". Z uwagi na przyjętą w u.c.p.g. systematykę uznał, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową.

Zdaniem Kolegium problem jaki ujawnił się w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy skarżący był "właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.", tj. tymczasowego obiektu budowlanego (sklep spożywczy), czy też był "właścicielem ale części nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.", a "właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g." była Gmina Miasta Ł. Na nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] znajdował się sklep z warzywami, sklep spożywczy, skup złomu. Kolegium stanęło na stanowisku, zgodnie z którym w takiej sytuacji można odwołać się do pojęcia nieruchomości w znaczeniu funkcjonalnym. "Nieruchomość" jest zabudowana np. kilkoma budynkami, czy tymczasowymi obiektami budowlanymi o takiej samej funkcji (np. handlowo-usługowej). Skoro nieruchomość musi być wyposażona w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych to celowym jest w miarę możliwości wyznaczenie jednego miejsca w którym miałyby się one znajdować. Jest to również korzystne dla najemców poszczególnych obiektów ponieważ określone regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych często okazują się "za duże" dla jednego najemcy/dzierżawcy. Wykładnia systemowa wewnętrzna wskazuje, że ustawodawcy zależało aby status "właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g." przysługiwał, jak najmniejszej liczbie podmiotów (spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa - art. 2 ust. 3 u.c.p.g.).

W dalszej części decyzji Kolegium poddało analizie szereg orzeczeń sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęło, że skarżący był "właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.", a "nieruchomością w rozumieniu u.c.p.g" jest tymczasowy obiekt budowlany.

W myśl art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje - w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.

Stosownie do art. 6j ust. 3 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.

Ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności jest obowiązkiem gminy realizowanym w drodze uchwały (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.).

Z kolei art. 6r ust. 3 u.c.p.g. obliguje radę gminy do określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości.

W uchwale Nr LIII/1095/12 Rady Miejskiej w Ł. z 5 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. 269 z późn. zm.), a następnie uchwale Nr XX/456/15 Rady Miejskiej w Ł. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów z 18 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 5496) dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne przyjęto dla odpadów zmieszanych częstotliwość "nie rzadziej niż raz na tydzień".

Czyli w istocie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników, zadeklarowanej częstotliwości odbierania, przy czym nie mniejszej niż określona w uchwale oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (str. 7 uzasadnienia decyzji).

O minimalnej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych nie decyduje właściciel nieruchomości, a obowiązujące na terenie gminy akty prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1436/17).

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest rodzaj używanego pojemnika (pojemność 1.100 litrów) i fakt zbierania odpadów w sposób nieselektywny.

Skoro pełnomocnik strony powołuje się na okoliczność częstotliwości odbioru odpadów komunalnych to, w ocenie Kolegium powinien wskazać jednocześnie na normę prawną uzależniającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od faktycznej częstotliwości odbiorów. Brak odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie tylko nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami, ale w myśl art. 6s u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.

Zdaniem Kolegium pełnomocnik strony popełnia błąd, utożsamiając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z opłatą za wywóz odpadów komunalnych.

Kolegium stwierdziło, że w świetle wyjaśnień strony wydaje się, że nieruchomość powinna być wyposażona w mniejszy (tańszy) pojemnik i nie było żadnych przeszkód aby tak się stało.

B.G. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił powstanie obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mimo braku świadczenia wzajemnego w postaci gospodarowania odpadami warunkowanego ich niepowstawaniem;
• art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że prawidłowo organ pierwszej instancji obliczył opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w pełnej wysokości, mimo nieadekwatności nałożonej opłaty wobec nieregularnego wytwarzania odpadów na nieruchomości dzierżawionej przez skarżącego;

2. prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, w miejscu położenia nieruchomości prowadzono remonty uniemożliwiające ruch pojazdów i pieszych. Pojemniki przeznaczone na odpady komunalne nie ulegały zatem zapełnieniu. W takiej sytuacji podmiot zajmujący się odbiorem odpadów zaniechał opróżniania pojemników według ustalonego harmonogramu i ograniczył wywóz nieczystości do dwóch razy w miesiącu w 2013 r., a od stycznia 2014 r. - do jednego razu w miesiącu.

Zdaniem strony skarżącej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna mieć charakter ekwiwalentny, a więc odpowiadać spełnionemu świadczeniu, natomiast w spornym okresie nie dokonywano gospodarki odpadami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 6c i 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wynika, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, czyli właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Kolegium ma zatem niewątpliwie rację, że zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla nałożenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jest ustalenie, czy podmiot, który ma zostać obciążony tym obowiązkiem, jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Zgodnie z przywołanym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W ocenie sądu niezależnie od tego czy skarżący dzierżawił (tak w decyzji organu pierwszej instancji) od Gminy Miasta Ł. część nieruchomości o powierzchni 27,50 m2 położonej w Ł. przy ul. A 87, na której, w obiekcie tymczasowym prowadził sklep spożywczy, czy też korzystał z tej nieruchomości bezumownie (tak stwierdza Kolegium w zaskarżonej decyzji), to skarżący jest podmiotem władającym nieruchomością. W zakresie pojęcia właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. mieści się podmiot, który włada częścią (fragmentem) gruntu o określonym numerze ewidencyjnym.

Z treści art. 2 ust. 2a) u.c.p.g. wynika, że ustawodawca dąży do nałożenia opłaty na podmioty faktycznie władające nieruchomością. Takim podmiotem jest skarżący, który nie kwestionuje tego faktu.

Okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie nie jest to, czy skarżący podlega obowiązkowi uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami, ale wysokość tej opłaty.

Zdaniem skarżącego organy obliczyły opłatę w wysokości nieodpowiadającej świadczeniu wzajemnemu, ponieważ w okresie objętym zaskarżoną decyzją, ulica przy której położony był sklep skarżącego, trwał remont z powodu którego ruch pieszy i samochodowy był niemożliwy. Pojemniki przeznaczone na odpady komunalne nie ulegały zatem zapełnieniu. W takiej sytuacji podmiot zajmujący się odbiorem odpadów zaniechał opróżniania pojemników według ustalonego harmonogramu i odbierał odpady dwa razy w miesiącu w 2013 r., a od stycznia 2014 r. raz w miesiącu.

W ocenie sądu wysokość opłaty została obliczona prawidłowo.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, (nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W myśl art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje - w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.

W takim przypadku, stosownie do art. 6j ust. 3 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.

W okresie objętym zaskarżoną decyzją obowiązywały trzy uchwały Rady Miejskiej w Ł., wydane w oparciu o art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., regulujące stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

• z 5 grudnia 2012 r. Nr LIII/1092/12 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi (Dz.U. Woj. [...] z 2013 r., poz. 268); z § 2 tej uchwały wynika, że dla nieruchomości, na których nie zamieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustala się miesięczne stawki opłat za pojemnik o określonej pojemności, zgodnie z poniższą tabelą, które uzależnione są od pojemności pojemnika oraz od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny; z pkt 6 tabeli wynika, że dla pojemnika o pojemności 1.100 litrów stawka wynosi 94 zł, która w przypadku nieselektywnego zbierania odpadów jest zwiększana o 30 %, czyli wynosi 122,20 zł;
• z 17 grudnia 2013 r. Nr LXXVII/1622/13 (Dz.U. Woj. [...] poz. 5632) w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne; z pkt 7 tabeli stanowiącej integralną część § 1 tej uchwały wynika, że stawka opłaty za pojemnik 1.100 litrów, gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi 90 zł;
• z 18 listopada 2015 r. Nr XX/454/15 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz.U. Woj. [...], poz. 4530), wynika, że stawka opłaty za pojemnik 1.100 litrów, gdy odpady nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, wynosi 90 zł (§ 2 pkt 1 i 2 oraz poz. 7 załącznika nr 1 do uchwały).

Art. 6r ust. 3 u.c.p.g. obliguje radę gminy do określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości.

W uchwale Nr LIII/1095/12 Rady Miejskiej w Ł. z 5 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. 269 ze zm.), a następnie uchwale Nr XX/456/15 Rady Miejskiej w Ł. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów z 18 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 5496) dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne przyjęto dla odpadów zmieszanych częstotliwość "nie rzadziej niż raz na tydzień".

Mając na uwadze wszystkie cytowane powyżej przepisy prawidłowa jest konkluzja organu odwoławczego, iż w istocie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników, zadeklarowanej częstotliwości odbierania, przy czym nie mniejszej niż określona w uchwale oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie sądu argumenty podniesione w skardze są nietrafne. Skarżący stoi na stanowisku, że opłata za gospodarowanie odpadami powinna stanowić ekwiwalent za usługę ich usunięcia, a skoro, na skutek prac budowalnych, skarżący nie wytwarzał tylu odpadów aby zapełnić pojemnik i podmiot, który je odbierał robił to rzadziej, to opłata powinna być niższa.

Nie jest jasne na podstawie jakich dowodów skarżący twierdzi, że jego pojemnik był opróżniany rzadziej niż raz w tygodniu. Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji elektronicznej między Urzędem Miasta Ł. a Spółką B, która zajmowała się usuwaniem odpadów, wynika, że odpady były usuwane raz w tygodniu, a zatem zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą.

Trafnie podnosi Kolegium, że skoro skarżący wytwarzał mniejszą ilość odpadów z uwagi na trwający remont drogi, to powinien zadeklarować, że odpady będą zbierane do mniejszego pojemnika. Jest niezrozumiałe dlaczego skarżący domaga się obniżenia opłaty za gospodarowanie odpadami, twierdząc (gołosłownie) że odpady były odbierane rzadziej niż przewidziano w harmonogramie, natomiast przez okres od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2016 r. nie zadeklarował, że odpady będą gromadzone w mniejszym pojemniku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sąd oddalił skargę.

k.ż.