Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2017 r., którą określono J. J., prowadzącemu Przedszkole Niepubliczne A w B. wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 157 446,68 zł wraz z odsetkami oraz nakazującej dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta B. do dnia zapłaty.
Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. określono J.J.- organowi prowadzącemu Przedszkole Niepubliczne A, wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oraz nakazano dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że złożonego przez organ prowadzący przedszkole w dniu 15 stycznia 2015 r. rozliczenia wykorzystania dotacji za rok 2014, wynika, iż Miasto B. przekazało organowi prowadzącemu przedszkole dotację w wysokości 1 267 768,90 zł. Kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji wykazała, iż wydatki bieżące Przedszkola poniesione ze środków dotacji w roku 2014 wyniosły 1 032 760,40 zł, natomiast pozostała kwota przekazanej dotacji, tj. 235 008,50 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) ponieważ kwotę tę organ prowadzący przeznaczył na usługę cateringową wykonywaną przez Centrum Gastronomiczne B s.c, a więc na inne zadania niż kształcenie, wychowanie i opiekę nad uczniami. W toku postępowania pokontrolnego organ prowadzący złożył pisemne oświadczenie z dnia 3 marca.2015r., iż wydatki ujęte w fakturach za usługę cateringową wykazane w rozliczeniu wykorzystania dotacji za 2014 rok dotyczą kompleksowej usługi cateringowej związanej z zakupem art. spożywczych, przygotowaniem posiłków, dostarczaniem do przedszkola i odbiorem tzw. resztek posiłków.
Dokumenty potwierdzające usługę cateringową: [...-...] na łączna kwotę 235 008,50 zł wskazują na podwójne finansowanie kosztów wyżywienia dzieci w przedszkolu. Zgodnie z § 4 ust. 1-4 umowy zawieranej pomiędzy rodzicem/opiekunem, a Niepublicznym Przedszkolem A opłata za pobyt dziecka w przedszkolu wynosi 300 zł brutto miesięcznie (opłata stała) + 11 złotych za każdy dzień obecności dziecka w przedszkolu (opłata zmienna). Miesięczna opłata za przedszkole obejmuje opiekę pedagogiczną, wyżywienie (śniadanie, 2-daniowy obiad, podwieczorek) oraz udział dziecka we wszystkich organizowanych w przedszkolu zajęciach dodatkowych. Wobec jasnych i niebudzących wątpliwości regulacji zawartych w § 4 pkt 4 umowy, wyjaśnienia pełnomocnika organu prowadzącego, zawarte w odwołaniu od wystąpienia pokontrolnego z dnia [...].07.2015 r., nie zostały uznane za przekonujące. Organ dokonał kontroli dokumentacji finansowo-księgowej, w tym 267 dodatkowych faktur VAT opiewających na łączną kwotę 80 096,16 zł. W dniu 9 listopada 2016 r. strona złożyła w Urzędzie Miasta B. korektę "Rozliczenia wykorzystania dotacji za 2014 rok" wraz z pismem E.J. dyrektora Przedszkola z [...] listopada 2016r., zawierającym wyjaśnienia do rozliczenia.
Poinformowała, że do rozliczenia dołączono 267 sztuk dokumentów księgowych na łączną kwotę 77 561,82 zł. Wyjaśniła, że dokumenty uwzględnione do rozliczenia pomniejszyły o 77 561,82 zł koszt usługi cateringowej świadczonej przez Centrum Gastronomiczne B w poszczególnych miesiącach od stycznia do grudnia 2014 r. z kwoty 235 008,50 zł na kwotę 157 446,68 zł. Kontrola złożonej w dniu 9 listopada 2016 r. korekty "Rozliczenia wykorzystania dotacji za 2014 rok" potwierdziła, że w "Rozliczeniu wykorzystania dotacji za 2014 rok" zostały uwzględnione:
- - wydatki zakwalifikowane w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 9-27 lutego 2015 r. na kwotę 1 032 760,40 zł,
- - wydatki zakwalifikowane w wyniku kontroli uzupełniającej w dniach 18 maja - 30 czerwca 2015 r. na kwotę 77 561,82 zł,
- - wydatki zakwestionowane w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 9-27 lutego 2015 r. na kwotę 157 446,68 zł stanowiące zapłatę za usługę cateringową wykonywaną przez Centrum Gastronomiczne B s.c, do których zalicza się kompleksową usługę cateringową związaną z zakupem art. spożywczych, przygotowaniem posiłków, dostarczeniem ich do przedszkola, odbiorem tzw. resztek posiłków.
Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacja udzielana na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola, a nie jego pełne sfinansowanie. Dodatkowo ustawodawca ograniczył zakres zadań jakie mogą być pokryte z dotacji, wyłączając między innymi wydatki inwestycyjne. Wobec czego naliczenie przez Miasto B. dotacji w wysokości 100% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto nie oznacza wymogu wydatkowania przekazanej przedszkolu niepublicznemu kwoty dotacji w całości. Rozliczenie udzielanej przez Miasto dotacji uzależnione jest od opłat pobieranych przez przedszkole od rodziców w takim ujęciu, że wydatek poniesiony przez przedszkole nie może zostać rozliczony z dwóch źródeł, tj. z opłat rodziców i z dotacji udzielanej przez Miasto. Skoro w przedmiotowej sprawie odpłatność za korzystanie z posiłków obciąża rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, to te same wydatki nie mogły być równocześnie finansowane z innych źródeł zewnętrznych, w tym przypadku z dotacji budżetu Miasta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] czerwca 2017 r. stwierdziło, że z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, iż J. J., jako organ prowadzący na terenie Miasta B. Niepubliczne Przedszkole A, na podstawie art. 90 ust. 1 i ust. 2b u.s.o., w związku z § 10 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie Nr XXXII/268/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i przedszkola niepubliczne oraz publiczne prowadzone przez podmioty inne niż Miasto Bełchatów, otrzymał od Miasta B. w 2014 r. dotację w kwocie 1 267 768,90 zł. Dotację tę organ prowadzący winien był przeznaczyć wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (o czym stanowi art. 90 ust. 3d u.s.o.).
W wyniku przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji ustalono, że z dotacji w sposób nieuprawniony pokryte zostały wydatki na zakup usług cateringowych w kwocie 157 446,68 zł (z ogólnej kwoty przeznaczonej na ten cel w wysokości 235 008,50 zł). Stanowisko to organy oparły na postanowieniach umów zawieranych przez Niepubliczne Przedszkole A z rodzicami przedszkolaków. Z treści § 4 tychże umów wynika bezspornie, iż rodzice wnoszą opłatę za pobyt dzieci w przedszkolu w wysokości 300 złotych brutto miesięcznie (opłata stała) oraz opłatę zmienną w wysokości 11 złotych za każdy dzień obecności dziecka w przedszkolu (§ 4 ust. 1).
Natomiast zgodnie z ust. 2 § 4 miesięczna opłata za przedszkole obejmuje opiekę pedagogiczną, wyżywienie (śniadanie, 2-daniowy obiad, podwieczorek) oraz udział dziecka we wszystkich organizowanych w przedszkolu zajęciach dodatkowych. Skoro zatem koszty wyżywienia dzieci w przedszkolu pokrywane były z opłat wnoszonych przez rodziców, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia przedstawionych przez organ prowadzący przedszkole wydatków na zakup usług cateringowych. Wydatki w tym zakresie, pokryte z dotacji, skutkują wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Kolegium nie ma przy tym znaczenia fakt, iż ze Statutu Przedszkola nie wynika wprost sposób finansowania wyżywienia dziecka w przedszkolu, gdyż wynika to z ww. umów. Z zapisów Statutu wynika, iż źródłem finansowania działalności placówki są: opłaty stałe, zmienne i dotacja. Nawet w przypadku skalkulowania opłaty stałej i zmiennej na zbyt niskim poziomie, aby sfinansować wszystkie wymienione w umowie usługi, nie może to prowadzić do finansowania ze środków dotacji wydatków, które wg umowy finansowane są już raz przez rodziców.
Zauważono, iż organ pierwszej instancji, z ogólnej kwoty wydatków "na zakup artykułów spożywczych" w wysokości 189 021,50 zł (kwota wskazana w rozliczeniu wykorzystania dotacji za 2014 r. złożonym w Urzędzie Miasta B.przy piśmie z 8. Listopada 2016 r.), zakwestionował wyłącznie zakup usług cateringowych na kwotę 157 446,68 zł. Pozostałe wydatki w kwocie 31 574,82 zł (189.021,50 zł - 157.446,68 zł) nie zostały zakwestionowane.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż strona wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem winna ją zwrócić wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych.
J.J. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez:
- - bezzasadne uznanie iż opłata w wysokości 11 zł pobierana od rodziców przeznaczana jest na pokrycie kosztów wyżywienia, wskutek powyższej błędnej oceny przeznaczania opłaty rodziców na wyżywienie zaniechanie ustalenia jaka kwota z opłaty rodziców w wysokości 11 zł została wykorzystana na pokrycie kosztów wyżywienia i w efekcie czy wydatki na zapewnienie wyżywienia zostały sfinansowane z dotacji, czy jedynie z opłat rodziców, brak uwzględniania w rozstrzygnięciu faktu zwolnienia rodziców niektórych dzieci od ponoszenia opłaty zmiennej w wysokości 11 zł i w efekcie pominięcia powyższego faktu przy określaniu wysokości dotacji podlegającej zwrotowi, i bezzasadne powiązanie tegoż zwolnienia z nieobecnością dziecka w placówce, podczas gdy zwolnienie z opłaty w określonym zakresie dotyczyło także dzieci, które były obecne w danym w dniu w przedszkolu i miały zapewnione wyżywienie, ale ich rodzice nie musieli uiścić opłaty zmiennej na rzecz skarżącego, bowiem zostali od niej zwolnieni;
- - § 10 uchwały nr XXXII/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie wskutek błędnego uznania iż dla wysokości udzielonej dotacji znaczenie posiada jakakolwiek opłata pobierana przez przedszkole od rodziców, podczas gdy dotację udziela się w wysokości równej 100% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto B.;
- - art. 67a i art. 84a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 4 ust. 1 statutu Przedszkola Niepublicznego A w zw. z § 4 umowy zawieranej przez Przedszkole z rodzicami poprzez błędną wykładnię i uznanie że koszty wyżywienia dzieci w przedszkolu są finansowane podwójnie, a nadto przyjęcie iż pełne koszty wyżywienia muszą być finansowane w całości przez rodziców, mimo iż odwołujący się nie finansował kosztów wyżywienia z opłat rodziców, bowiem w istocie nie wynika to ze wskazanych wyżej aktów;
- - art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię i uznanie iż koszty wyżywienia nie mogą być finansowane z dotacji, nawet w przypadku gdy opłaty rodziców nie są przeznaczane na wyżywienie lub nie są przeznaczane na pokrycie wszystkich wydatków związanych z wyżywieniem;
- - załącznika nr 4 do uchwały nr XXXII/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie w zakresie poz. 30 (zakup artykułów spożywczych) i poz. 32 (zakup pozostałych usług) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie iż z dotacji nie mogą być finansowane koszty wyżywienia dzieci, podczas gdy uchwała wyraźnie przewiduje możliwość przeznaczenia dotacji na potrzeby żywieniowe i niezależnie od interpretacji przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty może wprowadzać korzystniejsze rozwiązania dla beneficjentów dotacji.
W uzasadnieni skargi wyjaśnił, że organ w sposób dowolny ustalił, że przeznaczając część dotacji na zapewnienie wyżywienia skarżący dopuścił się wykorzystana jej niezgodnie z przeznaczeniem. Stwierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia w treści decyzji i nie zostało poprzedzone rzetelnym i kompletnym zgromadzeniem materiału dowodowego i jego prawidłową oceną. Nie można bowiem uznać — jak to uczynił organ - za wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji na zapewnienie wyżywienia podopiecznym, jedynie w świetle postanowień umów zawieranych z ich rodzicami bez przeprowadzenia czynności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy wydatki na ten cel zostały sfinansowane z dotacji, czy jedynie z opłat rodziców. Z treści umów wynika jedynie, że miesięczna opłata obejmuje wyżywienie dzieci — brak jest natomiast informacji o przeznaczeniu dodatkowej opłaty zmiennej w wysokości 11 zł. Co jednak istotne, umowa nie określa jaka cześć opłaty przeznaczona jest na wyżywienie.
W tej sytuacji, nie sposób przyjąć, że opłaty stałe i zmienne pokrywają całość wydatków na wyżywienie, bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie, wobec zastrzeżeń skarżącego. Organ nie wyjaśnił czy opłaty te pokrywały całość wydatków wyżywienia podopiecznych i czy część dotacji musiała być w związku z tym przeznaczana na pokrycie kosztów wyżywienia - co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego brak było podstaw do jednoznacznego uznania, że wydatki na wyżywienie uiszczone z dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Nadto wbrew stanowisku organów, treść § 10 uchwały nr XXXII/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Regulacja ta jednoznacznie bowiem wskazuje, iż udzielenie dotacji jest niezależne od pobierania opłaty od rodziców za przedszkole, bowiem dotacja jest udzielana w stałej wysokości równej 100% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto B.. Wykładnię zapisów uchwały z 14 kwietnia 2011 r. przeprowadził Sąd Okręgowy w P. w wyroku z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt: [...] i Sąd Apelacyjny w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt: [...]. W cytowanych powyżej wyrokach zostało wskazane, iż dotacja została ustalona w stałej wysokości, niezależnej od faktycznych wydatków ponoszonych na dziecko i od opłat wnoszonych przez rodziców. Uchwała z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XX/153/12, w której przewidziano iż wysokość dotacji pomniejsza się o opłaty rodziców została uznana za nieważną uchwałą z [...] marca 2012 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Mając na uwadze powyższe godzi się stwierdzić, że dla przyznania dotacji nie ma znaczenia wysokość wydatków ponoszonych na jedno dziecko i opłat wnoszonych przez rodziców, a stała kwota przeznaczana przez Miasto B. na utrzymanie jednego dziecka w przedszkolu publicznym.
Niezależnie od zapisów ustawy o systemie oświaty Rada Miejska może ustalić dla przedszkoli (publicznych i niepublicznych) warunki korzystniejsze niż wynikające z tegoż aktu normatywnego. Pierwszeństwo wówczas posiada uchwała Rady Miejskiej, w zakresie postanowień bardziej korzystnych dla beneficjentów, była bowiem prawem powszechnie obowiązującym i nie została uchylona jako sprzeczna z ustawą. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały nr XXXII/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie finansowaniu na podstawie dotacji podlegają zakup artykułów spożywczych (poz.
30) i zakup pozostałych usług – także cateringowych (poz. 32). Co więcej, przepisy uchwały, mogą odmiennie regulować możliwość przyznania dotacji, jeżeli są korzystniejsze dla beneficjentów dotacji. Skoro organ w uchwale nr XXXII/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie przewidział możliwość finansowania kosztów wyżywienia dzieci i to na poziomie 100% wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych, niezależnie od opłat wnoszonych od rodziców, to zasadne jest zaliczenie do wydatków kwalifikowanych do uzyskania dotacji kosztów poniesionych na sfinansowanie posiłków dla dzieci.
Poza tym w ocenie skarżącego organy dokonały błędnej wykładni § 4 umowy miedzy przedszkolem i rodzicami w kontekście § 4 statutu przedszkola. Zgodnie z § 4 statutu działalność przedszkola jest finansowana z opłaty stałej, zmiennej i dotacji. Umowa zawierana przez przedszkole z rodzicami stanowi czynność prawną, która wywołuje skutki prawne nie tylko w niej wyrażone, lecz również te które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. W rezultacie § 4 umowy należy interpretować ściśle z § 4 ust. 1 statutu przedszkola. Z zestawienia powołanych postanowień wyraźnie wynika, iż źródłem finansowania są poza opłatami stałymi i zmiennymi także dotacje. Powyższe oznacza, iż opłata w rozumieniu § 4 umowy ma znaczenie znacznie szersze, bowiem obejmuje także dotacje.
Nadto opłata stała nie dotyczy wydatków na posiłki, bowiem jest ona pobierana niezależnie od tego czy dziecko jest w przedszkolu w danym dniu, czy też nie i czy spożywa posiłek, czy też nie. W konsekwencji z opłat pobieranych od rodziców nic są finansowane posiłki, co uszło uwadze organów. Jak zostało to wyżej podkreślone finansowanie posiłków odbywa się wyłącznie z dotacji, bowiem treść umowy stanowią także postanowienia statutu. Co także istotne, z załączonych do odwołania rozpoznawanego przez organ drugiej instancji dokumentów w postaci zestawień za 2014 r. uwzględniającego zwolnienia rodziców od uiszczania opłaty zmiennej wynika, że zwolnienie z uiszczania opłaty jest niezależne od obecności dzieci w danym miesiącu, wobec czego tym bardziej nie można było stwierdzić jak uczynił to organ, że opłaty te były przeznaczane na wyżywienie. Finansowanie wyżywienia, w tym kosztów przygotowania posiłków można w placówce przedszkolnej zakwalifikować do wydatków bieżących ponoszonych z dotacji, skoro zorganizowanie wyżywienia ustawodawca zaliczył do realizacji zadań opiekuńczych, na co wskazuje przepis art. 67a ust. 1 w związku z art. 84a uso.
Organ całkowicie błędnie zinterpretował twierdzenia skarżącego i dokonał rażąco błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie zwolnienia niektórych rodziców z obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej. Z przedstawionych zestawień wyraźnie wynika, że wyliczona za rok 2014 kwota zwolnień z opłaty zmiennej w wysokości 66 378 zł obejmuje dni w których dziecko było obecne w przedszkolu, a mimo to jego rodzice nie musieli uiścić opłaty zmiennej. Wyraźnie wynika to z załączonych do odwołania zestawień. Odmienna ich ocena przez organ jest sprzeczna z załączonymi dokumentami już nie pierwszy rzut oka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Generalnie należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne.
Mimo, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z powodów proceduralnych, dla jasności i spójności wywodu należy poświęcić nieco miejsca na przybliżenie zagadnienia finansowania wydatków związanych z wyżywieniem ucznia przedszkola w niepublicznym przedszkolu.
System oświaty, zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 u.s.o. (w tym i następnych częściach uzasadniania, w brzmieniu obowiązującym w 2014 roku) obejmuje zarówno przedszkola w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego, jak i szkoły, a art. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach mowa jest bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozmieć także przedszkole.
W dalszych przepisach u.s.o. ustawodawca zawarł zarówno regulacje wspólne dla obu tych podmiotów (nawiązując do wskazania z art. 3 pkt 1), np. w art. 5 ust. 1, z którego wynika, że zarówno szkoła, jak i przedszkole może być publiczne lub niepubliczne, jak i odrębne unormowania dla szkoły i przedszkola (np. art. 6 określający standardy przedszkola publicznego i art. 7 określający standardy szkoły publicznej).
Odrębną i specjalną dla przedszkoli regulację zawierają przepisy art. 14 – 14c) u.s.o., umieszczone w rozdziale 2 "Wychowanie przedszkolne, obowiązek szkolny i obowiązek nauki". Wskazują one, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat i jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (14 ust. 1). Przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (ar. 14 ust. 2).
Nie ulega wątpliwości, że obowiązek realizacji tych programów rozciąga się na wszystkie przedszkola: zarówno publiczne, jak i niepubliczne (M. Pilch, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012). Podstawę programową wychowania przedszkolnego zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 977 z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 maja 2014 roku zmieniającym opisane wyżej rozporządzenie (Dz.U poz.803, weszło w życie z dniem 1 września 2014 roku). Z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zmiana ta nie miała istotnego znaczenia. Z podstaw programowych stanowiących załączniki numer 1 do obu wspomnianych rozporządzeń wynika, że celem wychowania przedszkolnego jest m. in. troska o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną.
Skoro żywienie dzieci w przedszkolu stanowi zaspokojenie jednej z podstawowych potrzeb fizjologicznych, to niewątpliwie realizuje wyżej wymieniony cel. Należy zwrócić uwagę także na zawarte w podstawie programowej wskazania, w jaki sposób cele wychowania przedszkolnego powinny być realizowane – poprzez "kształtowanie czynności samoobsługowych, nawyków higienicznych i kulturalnych", tak, by dziecko kończące przedszkole "właściwie zachowywało się przy stole podczas posiłków, nakrywało do stołu i sprzątało po sobie".
Jak wynika z treści przepisu art.90 ust.3d u.s.o dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W ocenie sądu powołane wyżej rozważania, w szczególności te związane w celami wychowania przedszkolnego prowadzić muszą do wniosku, że pokrywanie kosztów wyżywienia przedszkolaka mieści się w zakresie realizacji zadań przedszkola w zakresie wychowania i opieki, zaś wydatki na ten cel mają charakter wydatków bieżących. Oznacza to, że dotacja wykorzystana na wyżywienie nie może być uznana za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art.252 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U 2016 poz.1870, dalej u.f.p).
W ocenie sądu nie ma przy tym znaczenia, czy dotacja jest przeznaczona na zakup artykułów spożywczych, czy też usługę cateringową (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Z załącznika nr. 4 do uchwały z dnia 20 grudnia 2012 roku nr.XXXI/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie (zwanej dalej uchwałą) wynika, że rozliczenie dotacji może dotyczyć zarówno nabycia artykułów, jak i usług pozostałych. W ocenie sądu właśnie w tej kategorii wydatków mieścić się mogą wydatki na usługi cateringowe. Jeśli usługi cateringowe służą wyżywieniu wychowanków przedszkola, to mogą być finansowane z dotacji oświatowej Gminy i działanie takie nie rodzi obowiązku jej zwrotu.
Zgodnie z art.252 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz.U 2016 poz.1870 ze zmianami, zwanej dalej u.f.p) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
- 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
- 2) (...)
- - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Należy przy tym wskazać, że u.f.p definiuje czym jest dotacja udzielona w nadmiernej wysokości oraz dotacja nienależna. Nie definiuje natomiast pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Pojęcie to należy zdefiniować jako zapłatę, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji (Komentarz do ustawy o finansach publicznych, Ludmiła Lipiec-Warzecha, Wydawnictwo ABC 2011, LEX). Definicja ta obejmuje także wypadki, w których beneficjent sfinansował realizację zadań na które dotacja została przyznana (np. opisanych w art.90 ust.3d u.s.o), ale z innych środków.(np. z czesnego słuchaczy). Taki pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 roku, w sprawie II GSK 1002/13, LEX 1572565) i w pełni akceptuje go skład orzekający w niniejszej sprawie.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust.1 statutu działalność przedszkola finansowana jest przez rodziców w formie opłat stałych (czesnego) za pobyt dziecka w przedszkolu, opłaty zmiennej uzależnionej od obecności dziecka w przedszkolu w danym miesiącu oraz dotacje gminne (...) Z kolei § 4 ust.1 umowy zawieranej z rodzicami stanowił, że opłata za pobyt dziecka w przedszkolu wynosi 300 złotych brutto miesięcznie (opłata stała) + 11 złotych za każdy dzień obecności dziecka w przedszkolu (opłata zmienna), zgodnie z ust.2 tej umowy, miesięczna opłata za przedszkole obejmuje opiekę pedagogiczną, wyżywienie (śniadanie, 2-daniowy obiad, podwieczorek) oraz udział dziecka we wszystkich organizowanych w przedszkolu zajęciach dodatkowych. Opłata stała nie podlega zwrotowi w przypadku choroby lub nieobecności dziecka. W przypadku nieobecności dziecka Przedszkole nie nalicza 11 zł/dzień.
Warunkiem jest powiadomienie o nieobecności dziecka do godz.8.00 w dniu nieobecności (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji podniosło, że skoro z umowy wynika, że rodzice finansują z miesięcznej opłaty koszty wyżywienia uczniów przedszkola, to tym samym usługi cateringowe są przez nich finansowane. Oznacza to, że dotacja, która co do zasady mogła być przeznaczona na ten cel (wyżywienie), to wobec tego, że koszty wyżywienia pokrywali rodzice, była dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (tzw. podwójne finansowanie). O ile wniosek ten jest poprawny logicznie, to zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji takiej treści, jaka została zaskarżona do sądu. W tym zakresie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art.7 kpa, art.77 § 1 kpa – zasady prawdy obiektywnej, art.80 kpa – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art.107 § 3 tej ustawy – uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji wykładnia postanowień umów zawieranych z rodzicami nie prowadzi do wniosku, że całość wydatków związanych z wyżywieniem była pokrywana ze środków wnoszonych przez rodziców. Z postanowień zawartych w § 4 ust.1 umowy wynika, że miesięczna opłata za pobyt dziecka w przedszkolu przeznaczona jest nie tylko na wyżywienie, ale także na opiekę pedagogiczną oraz udział dziecka we wszystkich organizowanych w przedszkolu zajęciach dodatkowych. Organy w toku postępowania nie ustaliły jaka część miesięcznej opłaty była przeznaczona na inne cele, niż wyżywienie dziecka.
Należy przy tym wskazać, że z powołanego § 4 umowy nie wynika, żeby opłata stała była źródłem finansowania wyżywienia. Ust. 2 § 4 umowy wskazuje na to, że "miesięczna opłata za przedszkole" obejmuje (...), obejmuje zarówno opłatę stałą, jak i opłatę zmienną. W ocenie sądu koszty opieki pedagogicznej i koszty udziału "we wszystkich zajęciach dodatkowych organizowanych w przedszkolu" w zasadzie nie pozostają w związku z obecnością konkretnego dziecka w placówce, w przeciwieństwie do kosztów wyżywienia (przedszkole ponosi je niezależnie od obecności ucznia).
Natomiast z postanowień ust.4 § 4 umowy wynika, że rodzice są zwolnieni z obowiązku uiszczania opłaty zmiennej w razie nieobecności dziecka za każdy dzień. Może to wskazywać na to, że opłata zmienna była przeznaczona właśnie na wyżywienie. Organy w toku postępowania nie ustaliły na jakie cele (które z wymienionych w § 4) przeznaczone były poszczególne elementy miesięcznej opłaty za przedszkole (opłata stała i opłata zmienna), nie ustaliły także jaka była dzienna stawka żywieniowa za śniadanie, obiad oraz podwieczorek. Jeśli stawka żywieniowa wynosiła 11 złotych, to ustalenia takie mogą prowadzić do wniosku – uwzględniając powyższe rozważania – że opłata zmienna przeznaczona była w całości na wyżywienie.
Nie można przy tym pominąć (a wynika to z zestawienia załączonego do odwołania, zawierającego zwolnienia rodziców z ponoszenia opłaty zmiennej, niezależnie od obecności/nieobecności dziecka), że wyżywienie dzieci, których rodzice były zwolnieni z obowiązku uiszczania opłaty zmiennej bez względu na obecność/nieobecność dziecka było w całości sfinansowane z dotacji Miasta B.. Organy dokonując analizy przedmiotowej umowy pominęły treść § 5. Wynika z niego, że w okresie wakacyjnym nie są realizowane zajęcia dodatkowe, w związku z czym rodzice mogą skorzystać jednorazowo z 50% zniżki w opłacie stałej, pod warunkiem uprzedniego zgłoszenia takiej nieobecności trwającej co najmniej 14 dni. Skoro organy podatkowe nie dokonały ustaleń w zakresie powołanych wyżej okoliczności, to również w tym zakresie uzasadnienie nie odpowiada wzorcowi opisanemu w art.107 § 3 kpa.
Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego (§ 10 uchwały, art.67a i art.84a u.s.o, art.90 ust.3d u.s.o i załącznika nr.4 do uchwały). Zgodnie z § 10 uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie, niepublicznym przedszkolom udziela się dotacji na każdego ucznia w wysokości równej 100%ustalonych w budżecie Miasta Bełchatowa wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Bełchatów w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 % kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto. Powołana uchwała wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego między innymi zawartego w art.90 ust.4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Z kolei art.90 ust. 2b u.s.o stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (...). Sens uregulowania zawartego w przywołanym przez pełnomocnika § 10 uchwały sprowadza się tylko do tego, że Rada Miasta Bełchatowa określiła wysokość dotacji przypadającej na jednego ucznia i w wysokości wyższej, niż wskazane w art.90 ust.2b u.s.o minimum (75% wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych). Z faktu, że dotacja na jednego ucznia przedszkola niepublicznego wynosi 100% wydatków przypadających na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, nie powoduje, że jej wykorzystanie niezgodnie przeznaczeniem nie będzie rodziło obowiązku zwrotu w takiej części.
Powołane wyroki Sądu Okręgowego w P. ([...]) i Sądu Apelacyjnego w Ł. ([...]) dotyczyły sporu jaki prowadziła osoba prowadząca żłobek niepubliczny z Miastem B., związanego z wypłatą dotacji w niepełnej wysokości. Rada Miejska w dniu 14 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/52/11 ustalającą wysokość i zasady ustalania dotacji celowej z budżetu Miasta Bełchatowa dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce. W § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały przewidziano, że żłobkom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina może być udzielona, na każde dziecko zamieszkałe na terenie gminy, dotacja w wysokości 100 % ustalonych w budżecie Miasta Bełchatowa wydatków bieżących ponoszonych na jedno dziecko w Żłobku Miejskim prowadzonym przez gminę. W dniu 26 stycznia 2012 r. Rada Miejska w podjęła uchwałę Nr XX/153/12, którą zmieniła uchwałę. Zmiana dotyczyła między innymi § 4 załącznika nr 1 do uchwały, którego nowe brzmienie przewidywało, że żłobkom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina może być udzielona, na każde dziecko zamieszkałe na terenie gminy, dotacja w wysokości do 100 % ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących, pomniejszonych o wpłaty rodziców z tytułu opłaty za pobyt i ogrzewanie, na jedno dziecko w Żłobku Miejskim.
Mimo, że Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność uchwały zmieniającej, powódce była wypłacana dotacja w wysokości niższej niż wynikająca z § 4 załącznika numer 1 do uchwały nr.VII/52/11. Sądu obu instancji wskazały istotnie, że dotacja została ustalona w stałej wysokości, która jest niezależna od faktycznych wydatków ponoszonych na dziecko i od opłat wnoszonych przez rodziców. Niemniej jednak, jak wynika z uzasadniania Sądu Apelacyjnego, pozwana Gmina w toku procesu nie powołała się nawet "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", w związku z czym nie badał tej sprawy w kontekście art.252 ust.1 u.f.p. Jeszcze raz należy podkreślić, że sfinansowanie zadań na realizację których dotacja została przyznana z innych środków (np. czesnego), oznacza, że w tej części dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Powoływany w skardze art. 67 a u.s.o. wprowadza zasadę, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Z kolei przepis art. 84a u.s.o., nakazuje stosować przepisy art. 67a ust. 1-3, 5 i 6, odpowiednio do szkół niepublicznych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt.1 u.s.o ilekroć w ustawie, bez dalszego określenia, mowa jest o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Organy w tej sprawie nie stosowały wskazanych przepisów, nie dokonywały ich wykładni, dlatego też podniesienie przez autora skargi zarzutu opartego na tych przepisach jest bezprzedmiotowe.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy:
- 1. ustalą wysokość stawki żywieniowej przedszkola obowiązującej w 2014 roku,
- 2. ustalą, z której części opłat wnoszonych przez rodziców (z opłaty stałej, czy opłaty zmiennej) finansowane było wyżywienie ucznia przedszkola,
- 3. w razie ustalenia, że stawka żywieniowa dziecka w przedszkolu wynosiła 11 złotych dziennie, a tym samym, że była ona ponoszona przez rodziców w ramach opłaty zmiennej, rozstrzygając sprawę uwzględnią okoliczność, że część rodziców była zwolniona z obowiązku jej ponoszenia, co może wskazywać na sfinansowanie wyżywienia ich dzieci z dotacji,
- 4. w razie gdyby wyżywienie ucznia nie było finansowane tylko z opłaty zmiennej (ale także w części z opłaty stałej) ustalą jaka jej część przeznaczona była na opiekę pedagogiczną i udział dziecka w zajęciach dodatkowych. Powinny przy tym mieć na uwadze treść § 5 umowy.
Ustalenia te powinny prowadzić do udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wyżywienie ucznia było w całości sfinansowane ze środków pochodzących z wpłat rodziców, czy też w części z dotacji. A jeśli tak, to w jakiej wielkości.
Mając na uwadze powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.
dcz