Uzasadnienie
W dniu 25 czerwca 2001 r. Rada Gminy w Brzeźniu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.), zwanej u.s.g., oraz art. 15 i art. 19 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 9 poz. 31 ze zm.), zwanej u.p.o.l., podjęła uchwałę nr XXIV/171/2001 w sprawie określenia dziennych stawek opłaty za działalność handlową na terenach przy zbiorniku wodnym w P. oraz określenia sposobu jej pobierania. W § 1 uchwały Rada uchwaliła, że ustala się dzienne stawki opłaty za prowadzenie sprzedaży na wyznaczonych terenach przy zbiorniku wodnym w P. i w innych miejscach na terenie Gminy w następującej wysokości:
- przy sprzedaży artykułów spożywczych, przemysłowych i innych bezpośrednio z:
- samochodu osobowego i ciężarowego lub przyczepy:
a/ o ładowności do 1 tony - 10,- zł b/ o ładowności do 6 ton - 15,- zł c/ o ładowności pow. 6 ton - 20,- zł
- pojazdu jednośladowego/motocykl, rower - 5,-zł.
- Za zajęcie placu na działalność usługową, pod stoisko handlowe lub towar przeznaczony do sprzedaży - 2,50 zł za 1 m2.
- W przypadku stałej rezerwacji placu na działalność handlową czy usługową, jednak na okres nie krótszy niż jeden miesiąc - 70% sumy wynikającej z iloczynu liczby dni i uchwalonej stawki określonej w pkt. 1 i 2".
W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w S. wskazał, że § 1 ust. 2 narusza art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. w zw. z art. 94 art. 217 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm., zwanej Konstytucją RP, poprzez przyjęcie takiego sposobu obliczania dziennej stawki opłaty targowej, który może prowadzić do przekroczenia jej maksymalnej wartości określonej w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.
W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeźnio podtrzymała swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że maksymalna stawka wynika bezpośrednio z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Tym samym brak było podstaw do powtarzania przepisów ustawy.
W ocenie Rady Gminy Brzeźnio nie zostały naruszone przepisy tej ustawy, których naruszenie zarzuca Prokurator Rejonowy w S. Całościowa analiza treści uchwały prowadzić winna do wniosku, iż odpowiada on prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie wojewódzkim – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę - Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem doszło przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały do tak rozumianego naruszenia prawa, który skutkowałby stwierdzeniem jej nieważności.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia dziennych stawek opłaty za działalność handlową (opłaty targowej) na terenach przy zbiorniku wodnym w Próbie oraz określenia sposobu jej pobierania. A źródłem tego sporu jest zagadnienie, które sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.o.l. powinna zawierać zastrzeżenie uniemożliwiające ustalenie na jej podstawie dziennej stawki opłaty za działalność handlową ponad kwotę maksymalną wynikającą z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l.
Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu - Sąd stwierdza, że stosownie do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej w tym przepisie maksymalnej wartości dziennej. Wobec tego podnieść trzeba, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wprowadza trzy opłaty: targową, miejscową i administracyjną. Opłaty obligatoryjne: targowa i miejscowa mają – jak podkreśla doktryna - cechy właściwe podatkom, w szczególności: są przymusowe, mają charakter ogólny, bezzwrotny, nie są ekwiwalentne, gdyż obowiązek ich uiszczania nie rodzi dla pobierającej te opłaty gminy żadnych zobowiązań prawnych (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1992 r., SA/Wr 1428/91). Co do opłaty targowej NSA stwierdził, że jest ona "świadczeniem o charakterze podatkowym, co wyraźnie wynika z art. 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. Natomiast według art. 2 ust. 2 ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (...), obowiązek podatkowy określają włącznie ustawy. Oznacza to, że o treści i zakresie obowiązku podatkowego przesądza ustawa, a organy wykonawcze, określające w ramach delegacji ustawowej zasady ustalania i poboru należności podatkowych, nie mogą rozszerzać tego obowiązku, chyba że ustawa wyraźnie na to zezwala" (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1992 r., SA/Wr 1428/91). Rada gminy ma, co nie ulega wątpliwości, wyznaczone określone ramy, bowiem opłata powinna być ustalona w stawce dziennej i nie przekraczać wyznaczonej kwoty, a ponadto opłata powinna dotyczyć dokonywania sprzedaży przez co rozumiane jest wystawienie towaru i wyznaczenie ceny (zob. E. Chojna-Duch, E. Kornberger-Sokołowska [w:] E. Chojna-Duch, E. Kornberger-Sokołowska, Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz [w:] Biblioteka podatkowa, Warszawa 2001, art. 15). Oznacza to, że przyjęty w uchwale sposób obliczenia stawki opłaty targowej powinien przewidywać brak możliwości uzyskania takiego wyniku, który przewyższałby wynikające z ustawy wartości maksymalne. Uchwała musi to uregulować wprost. Takiego zastrzeżenia nie można bowiem domniemywać. Nie jest natomiast dopuszczalne założenie, że obiektywny brak możliwości uzyskania stawki przewyższającej stawkę ustawową gwarantuje – w sposób wystarczający – sama ustawa i że każdorazowo przy wymiarze opłaty ustawowe granice maksymalnej opłaty będą automatycznie uwzględniane. W zaskarżonej uchwale ustalenie wysokości opłaty "za m2" placu zajętego na działalność usługową, pod stoisko handlowe lub towar przeznaczony do sprzedaży nakazano obliczać jako iloczyn tej dodatkowej powierzchni i określonej wartości, nie zastrzegając przy tym, że wynik ten nie może przekroczyć wynikającej z ustawy kwoty maksymalnej i w tym tkwi nieważność zaskarżonego przepisu. Przyjęty wzór obliczenia wysokości opłaty istotnie nie stanowił zatem dostatecznej gwarancji uzyskania dopuszczalnego rezultatu. Nie oznacza to jednak, by w całości pozostawał on w sprzeczności z u.p.o.l. lub – ujmując to inaczej – by w całości nie realizował nakazanego przez ustawę sposobu uregulowania wysokości opłaty. Dostrzec bowiem trzeba, że w zakresie, w jakim przepis ten prowadzi do uzyskania wyniku nieprzekraczającego ustawowej kwoty maksymalnej, koresponduje on z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i na pewno tej normy ustawowej nie narusza. Naruszenie takie w sposób niewątpliwy powstaje natomiast wówczas, gdy przekroczenie to nastąpi. W tym zakresie sprzeczność zaskarżonej uchwały z ustawą z pewnością zachodzi, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej pierwszej, we wskazanej części.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały, w części, w jakiej dopuszczała ona możliwość ustalenia dziennej stawki opłaty targowej powyżej ustawowej kwoty maksymalnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej części i w tym zakresie uchwała ta naruszała art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i pozostawała w sprzeczności z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podzielił argumentację skargi, że treść § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały narusza art. 168 Konstytucji RP oraz art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należało usunąć z obrotu prawnego.
W pozostałym zakresie, niezaskarżonym skargą, uchwała poddana kontroli Sadu z urzędu odpowiada prawu i z tego względu w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę. Pomimo tego, że skarga dotyczy tylko jednego przepisu Sąd obligowany był na podstawie art. 134 p.p.s.a. do kontroli zgodności z prawem uchwały w całości, poza granicami skargi, lecz w granicach sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji oraz, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.
dch