Wyrok WSA w Łodzi z 17 września 2024 r., I SA/Łd 98/24

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 11 września 2024 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO.4142.15.2023 w przedmiocie określenia wysokości należności z tytułu dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk
Starszy sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 22 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2023 r., określającą J. S. (skarżącemu) wysokości należności z tytułu dotacji przypadającej do zwrotu, do budżetu Gminy A. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż skarżący od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. był organem prowadzącym Prywatną Szkołę Podstawową "[...]" z oddziałami integracyjnymi i w tym okresie otrzymał, na podstawie art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.), dotację z budżetu Gminy A. w łącznej kwocie 6.708.735,69 zł na realizację zadań Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym kształcenia specjalnego.

Gmina przeprowadziła kontrolę prawidłowości wydatkowania dotacji na podstawie art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz § 5 Uchwały nr L/476/18 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 stycznia 2018 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych. W wyniku kontroli stwierdzono pobranie dotacji nienależnie, w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości: (1) udzielenia dotacji mimo wykazania nieprawidłowej liczby dzieci (15.456,06 zł); (2) rozliczenia dotacji w kwocie 2.930.059,10 zł za 2018 r. oraz 3.384.870,55 zł za 2019 r. w związku z współpracą Szkoły z "[...]"; przeznaczeniem dotacji na pokrycie wydatków dotyczących zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz pomocy psychologiczno-pedagogicznej zlecanych w całości jednostce, która nie jest podmiotem oświatowym; przeznaczeniem dotacji na pokrycie wydatków poniesionych w ramach współpracy z NZOZ w innym roku budżetowym niż rok dotacji, z której rozliczono faktury; przeznaczeniem dotacji na pokrycie wydatków dotyczących usług medycznych; przeznaczeniem dotacji na pokrycie wydatków dotyczących realizacji umów przewozu do szkoły uczniów, pomimo braku podstaw do przejęcia przez Szkołę obowiązków Gminy w zakresie dowozu uczniów; przeznaczeniem dotacji na pokrycie wydatków realizowanych po terminie płatności lub przed terminem wystawienia faktury; wydatkowaniem środków gotówką, co uniemożliwia weryfikowanie pobrania środków z rachunku, w celu pokrycia wydatków z dotacji i potwierdzenia dokonania tych wydatków w ramach dokumentacji finansowej.

W odniesieniu do wydatków Szkoły dla "[...]", SKO uznało, że skoro ten zakład leczniczy również był prowadzony przez skarżącego, to skarżący nie mógł zawrzeć umowy "sam ze sobą" i winien był zweryfikować na co dokładnie środki te zostały przeznaczone, a w dalszej kolejności winien był ocenić możliwość rozliczenia wydatkowanych środków w kontekście celu, któremu wydatki te miały służyć i możliwości zakwalifikowania tych wydatków jako kategorii wydatków z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. SKO podkreśliło, że niezależnie od tego czy umowa była zawierana z "samym sobą" czy nie, organy administracji są zobligowane do zweryfikowania wydatkowania środków z dotacji na cele oświatowe Szkoły, a zakwestionowane wydatki na kwotę 6.314 929,65 zł, to wydatki poniesione na "usługi rehabilitacyjne", czyli usługi medyczne.

SKO potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji, że w Szkole, w okresie objętym postępowaniem, nie było uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, posiadających orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Brak było zatem potrzeby i podstawy do prowadzenia dla dzieci nauczanych zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Wszystkie dzieci niepełnosprawne w Szkole posiadały za to orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym, powinny mieć organizowane kształcenie, wychowanie i opiekę dla dzieci i młodzieży posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego przez szkołę, która zapewnia między innymi zajęcia rewalidacyjne.

SKO podkreśliło, że w Szkole dla każdego ucznia objętego kształceniem specjalnym zespół specjalistów opracował Indywidulane Programy Edukacyjno-Terapeutyczne (IPET), wynikające z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego posiadanych przez tych uczniów. W IPET-ach określono zakresy pomocy dostosowanej do indywidualnych możliwości i potrzeb każdego ucznia, które stanowiły powielone lub uogólnione zalecenia z orzeczeń. Szkoła przekazała jednak prowadzenie zajęć rewalidacyjnych dla uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego NZOZ, na podstawie "umowy" o świadczenie usług rehabilitacyjnych i pomocy psychologiczno-pedagogicznej. SKO zauważyło jednak, że usługi wykonywane przez NZOZ, takie jak: komora 03, komora HBO, rezonans stochastyczny, PM niskich częstotliwości, masaż ręczny pleców, masaż ręczny KKD, masaż wirowy KKD i KKG, nie pokrywały się ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniach oraz IPET-ach. Usługi te nie miały charakteru oświatowego, lecz były to usługi o charakterze medycznym. W żadnym z dokumentów przeanalizowanych w trakcie postępowania kontrolnego, tj. w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, ani w IPET-ach, nie było zapisów dotyczących stosowania zabiegów rehabilitacyjnych wykonywanych przez NZOZ. Skoro zatem Szkoła podjęła decyzję o prowadzeniu tego rodzaju zajęć, czy też zalecaniu ich prowadzenia, to winna była koszty tego rodzaju aktywności ponosić we własnym zakresie. Brak jest natomiast podstaw do finansowania "usług rehabilitacyjnych" (których wykonanie potwierdzają wystawione faktury) z dotacji oświatowej.

SKO potwierdziło także wadliwość wydatkowania w ramach ww. usług kwoty 1.017.000,00 zł po upływie roku kalendarzowego, na który dotacja została udzielona (842.000,00 zł z dotacji przyznanej na 2018 r. oraz 175.000,00 zł z dotacji przyznanej na 2019 r.). Kwotę tą uznać należało za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji, że ustawodawca nie przewidział możliwości "przejęcia" przez dotowanego zadań gminy polegających na finansowaniu przewozu uczniów. Jest to zadanie własne gminy, a Gmina A. jasno wskazuje, że nie scedowała go na Szkołę. Jeżeli Szkoła zdecydowała, że będzie zapewniała również dojazdy uczniom spoza Gminy, to jest to decyzja Szkoły i to ona powinna ponieść ten ciężar. Brak jest w przepisach prawa możliwości, a tym bardziej obowiązku finansowania dojazdu do szkoły uczniów z innej gminy.

W odniesieniu do wydatków na rzecz E. K. SKO wskazało, że skoro odmówiono udostępnienia dokumentów dotyczących uprawnień i kwalifikacji tej osoby oraz ze względu na fakt, że pracowała ona z uczniami więcej niż 4 godz. tygodniowo i nie posiadała umowy o pracę ze Szkołą, brak było podstaw do zaakceptowania sfinansowania poniesionych z tego tytułu wydatków ze środków dotacji oświatowej. Przepisy obowiązującego prawa nie dopuszczały od 1 września 2018 r. możliwości zatrudniania nauczycieli w szkołach niepublicznych na podstawie umowy zlecenia.

W związku z tym SKO uznało, że były podstawy do stwierdzenia, iż wydatkowane przez Szkołę środki z dotacji pobrano w nadmiernej wysokości w kwocie 15.456,06 zł i wydatkowano niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 6 693 279,63 zł. Odsetki od kwot wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w poszczególnych miesiącach naliczono od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, odsetki policzono od 24 listopada 2021 r. Organ pierwszej instancji w treści swej decyzji wyjaśnił, że odsetki są naliczane jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu oznaczonego w wystąpieniu pokontrolnym - w odniesieniu do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie ich nieważności, alternatywnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

• art. 28 k.p.a. w zw. z 29 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji organu II instancji wobec podmiotu, który nie jest adresatem zaskarżonej decyzji organu I instancji, na mocy której, w wyniku odwołania złożonego przez J. S.- organ prowadzący Prywatną Szkołę Podstawową z Oddziałami Integracyjnymi "[...]", utrzymano w mocy decyzję skierowaną do Prywatnej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi "[...]", co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;
• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., 30 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem decyzja organu I instancji adresowana jest do Prywatnej Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi "[...]" (Dyrektora Szkoły), w sytuacji gdy szkoła nie posiada osobowości prawnej, zatem nie może być stroną postępowania administracyjnego, a za jej zobowiązania odpowiada jej organ prowadzący, zatem stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji winien być organ prowadzący szkołę, co winno w konsekwencji skutkować stwierdzeniem przez SKO nieważności decyzji organu I instancji, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;
• art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art, 268a k.p.a., poprzez brak uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta podpisana została przez osobę nieupoważnioną do jej wydania, co skutkowało nieprawidłowym utrzymaniem decyzji w mocy;
• art. 15 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zastąpienie działania merytorycznego organu II instancji działaniem w interesie organu I instancji w celu wydania decyzji o z góry założonej treści, bez wnikliwego zapoznania się z materiałem sprawy i poszanowaniem praw strony i w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie z naruszeniem praw strony postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobraniem w nadmiernej wysokości, a także brak samodzielnego rozpoznania sprawy, o czym świadczy fakt, iż: (a) organ procedował sprawę trwającą 3 lata w I instancji jedynie w 10 dni roboczych, przy czym 1 dnia winno odbyć się przyjęcie akt i losowanie składu, który rozpozna sprawę, zatem w rzeczywistości skład SKO mógł procedować przez 9 dni roboczych; (b) doszło do rozpoznania sprawy z rażącym naruszeniem praw strony postępowania; (c) w siedzibie SKO brak jest akt, na podstawie których została wydana decyzja, gdyż zostały one w dniu wydania decyzji zwrócone do organu I instancji, a w aktach organu II instancji brak jest metryki sprawy organu II instancji; (d) organu I instancji został zawiadomiony o wydaniu decyzji i możliwości zabrania akt sprawy najpóźniej już w dniu wydania decyzji, albowiem w tym samym dniu odebrał te akta; (e) organ II instancji wydając postanowienie z dnia 11 grudnia 2023r. w ogóle nie dysponował aktami sprawy, które zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 22 listopada 2023r.;
• art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie jakiejkolwiek możliwości udziału w sprawie, w tym ustawowo zagwarantowanego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez nieskierowanie do Strony żadnego pisma w sprawie, brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i udzieleniu Stronie terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przez co Strona nie mogła w postępowaniu przed organem II instancji zgłaszać wniosków dowodowych, przez co strona utraciła szansę na zgłoszenie wniosków dowodowych, w tym między innymi: (a) dowodu z przesłuchania świadków (rodziców dzieci w stosunku do których wydano orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego) z udziałem biegłego/instytutu dopuszczonego w sprawie na fakt związku prowadzonych terapii z w/w orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego i realizacją zadań oświatowych, wpływu i związku prowadzonych terapii z osiąganiem przez podopiecznych szkoły efektów edukacyjnych; (b) dowodu z opinii instytutu naukowego, który w oparciu wiedze własną, w/w przesłuchania, jak również najnowsze osiągnięcia z zakresu edukacji dzieci w stosunku do których wydano orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na autyzm, zespół Aspergera i ADHD, wypowie się w przedmiocie powiązania współczesnych metod edukacji z prowadzonymi terapiami, a w konsekwencji nieodzowności ich prowadzenia dla osiągnięcia określonych efektów oświatowych, nowoczesnych metod edukacji, związku prowadzonych terapii z realizacją zadań oświatowych i edukacyjnych, celem wykazania, iż wydatki poniesione na realizacja zajęć rehabilitacyjnych dla uczniów Prywatnej Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi "[...]" w A. przez NZOZ Międzyszkolny Zakład Rehabilitacji i Korekcji Wad Postawy Poradnia osób z autyzmem dziecięcym dla dzieci stanowią wydatki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, o których mowa w art, 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i zostały prawidłowo rozliczone z dotacji oświatowej udzielonej szkole; (c) dowodu z dokumentów księgowych innych niż przedłożone organowi I instancji, potwierdzających wydatkowanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem (listy płac wynagrodzeń, itp.); (d) podniesienie zarzutów w stosunku do decyzji I instancji opisanych w niniejszej skardze do WSA;
• art. 84 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, mimo iż organ I instancji dopuścił przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który powołany został do wydania opinii w przedmiocie prawa, w sytuacji gdy dowód taki na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalny, a dodatkowo pytania zadawane biegłemu wykraczały poza zakres posiadanych przez niego wiadomości specjalnych;
• art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, a także dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w szczególności: (a) nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w sprawie, (b) niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w odwołaniu przez skarżącą, tj.: zwrócenia się przez organ do Urzędu Miasta Ł., Urzędu Miasta P., Starostwa Powiatowego w Z., a także właściwej jednostki Urzędu Miasta A. odpowiedzialnej za zapewnienie transportu uczniów do szkoły, o udzielenie informacji czy w latach 2018-2020 r. realizowane były bezpośrednio przez jednostkę samorządu terytorialnego lub zlecone innym podmiotom usługi przewozu dzieci/młodzieży do szkół, w szczególności dzieci ze szczególnymi potrzebami, np. z niepełnosprawnościami sprężonymi oraz autyzmem, niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym afazją, z zaburzeniami psychicznymi, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem oraz z chorobami przewlekłymi, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na ww. pytanie - załączenie kopii umów i rozliczeń z tego tytułu, w tym udzielenie informacji jaki był roczny koszt realizacji takich usług na 1 dziecko i jeśli usługi był realizowane przez inne podmioty, o wskazanie przez kogo i w jakim okresie oraz przesłanie kopii umów zawartych na realizację tych umów; dopuszczenie dowodu z opinii - informacji o stosowanych formach pomocy psychologiczno-pedagogicznej w Niepublicznej Szkole z Oddziałami Integracyjnymi [...] z dnia 19 października 2022 r. sporządzoną przez psychologa szkolnego mgr D. L.- J., celem wykazania, iż wydatki poniesione na realizacja zajęć rehabilitacyjnych dla uczniów Prywatnej Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi "[...]" w A. przez NZOZ Międzyszkolny Zakład Rehabilitacji i Korekcji Wad Postawy Poradnia osób z autyzmem dziecięcym dla dzieci stanowią wydatki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i zostały prawidłowo rozliczone z dotacji oświatowej udzielonej szkole, mimo iż dowody te miały istotne znaczenie w kwestii ustalenia, czy Skarżący mógł sfinansować z dotacji oświatowej transport uczniów szkoły; (c) poczynienie ustaleń w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z pominięciem, że Skarżący w dniu 18.11.2019 r. złożył w siedzibie organu pismo o skorygowanie błędów w raportach miesięcznych za okres 07/2019 - 11/2019 wraz z poprawionymi raportami miesięcznymi, czego organ nie uwzględnił przy ustalaniu stanu faktycznego; (d) pominięcie przy ocenie materiału dowodowego ustaleń wynikających z prywatnej opinii biegłego; (e) utrzymanie w mocy decyzji, przy wydaniu której poczyniono ustalenia faktyczne w oparciu wyłącznie o opinię biegłego, mimo iż opinia ta zawierała szereg wad, które były podkreślane przez odwołującą w toku postępowania, tj. opinia zawierała kardynalny błąd w postaci braku oceny wyników edukacyjnych uczniów, a biegły powołany przez organ sformułował swoją tezę jedynie w oparciu o analizę spójności zaleceń zawartych w orzeczeniach do kształcenia specjalnego z IPET z całkowitym pominięciem osiągnięć edukacyjnych uczniów; biegła bez jakiejkolwiek analizy osiągnięć edukacyjnych uczniów przyjęła, iż dla uzyskania lepszych wyników zajęć edukacyjnych nie istniała potrzeba realizowania zajęć edukacyjno-rehabilitacyjnych, co sprawia, iż opinia w tym zakresie nie jest poparta ustaleniami faktycznymi; biegła nieprawidłowo wskazała, iż zalecenia stosowania zajęć edukacyjno-rehabilitacyjnych dla uczniów nie wynikały z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, w sytuacji gdy teza ta sprzeczna jest z badaniami i metaanalizami światowego piśmiennictwa nt. ASD i rekomendowanego postępowania terapeutycznego; biegła nieprawidłowo wskazała, iż zajęcia realizowane przez Poradnię nie miały bezpośredniego wpływu na kształcenie uczniów, w sytuacji gdy zabiegi rezonansu stochastycznego są innowacyjnym i wyjątkowo skutecznym zabiegiem profilaktycznym i terapeutycznym; biegła wskazała, iż w toku postępowania brak jest informacji o realizowanych zaleceniach, w sytuacji gdy w orzeczeniach o kształceniu specjalnym, IPET oraz dziennikach rewalidacji wskazano takie informacje; biegła wydając opinię kierowała się głównie swoim doświadczeniem zawodowym, nie powołując się przy tym na żadne zestawienia liczbowe czy przyjętą opinię badawczą, co czyni opinię jedynie subiektywną wypowiedzią biegłej, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez organ, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, niewykorzystana i pobrana w nadmiernej wysokości;
• art. 35 u.f.z.o. poprzez uznanie, iż wydatki poniesione przez Skarżącego stanowią wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy wszystkie wydatki mieściły się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o. i związane były bezpośrednio z kształceniem wychowaniem i opieką;
• art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust 6 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości oraz wykorzystane niezgodnie z przeznaczenie, wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, tj. 24 listopada 2021 r., podczas gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej, stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Sąd nie podzielił zarzutu pełnomocnika skarżącego, że decyzja organu samorządowego została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. W sentencji decyzji wyraźnie wskazano, że decyzja dotyczy "określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy A. z tytułu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, od stycznia 2018 r. do grudnia 2019 r., udzielonych Prywatnej Szkole Podstawowej z oddziałami integracyjnymi [...] w A., prowadzonej przez Pana J. S.". Określenie w nagłówku decyzji funkcji skarżącego jako "Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi [...]" było prawidłowe, gdyż pełni on funkcję dyrektora szkoły i jest jednocześnie jej organem prowadzącym, a zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 754 – dalej: "u.f.z.o."), to niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym. Decyzja została zatem skierowana do osoby prowadzącej prywatną szkołę, która jest jednocześnie jej dyrektorem.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi wskazującego, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. Decyzję podpisał elektronicznie Zastępca Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, a jak wskazało SKO w odpowiedzi na skargę, jego umocowanie do działania w tym zakresie wynika z zarządzenia Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 2 lipca 2014 r. (dostępnego na stronach internetowych Urzędu Gminy Aleksandrów Łódzki), w którym określono bardzo szeroki zakres spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego. W ocenie Sądu, nie można uznać decyzji za nieważną tylko z tego powodu, że została podpisana przez zastępcę burmistrza i nie ma w niej wyraźnego powołania się na upoważnienie do wydawania takiej decyzji. Umocowanie do tych działań – tak jak w niniejszej sprawie - może wynikać z regulaminu urzędu gminy lub obowiązującego w nim podziału czynności.

Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do nieprawidłowych ustaleń organów administracji w zakresie możliwości ponoszenia wydatków z dotacji oświatowej na zabiegi rehabilitacyjne i dojazd uczniów do Prywatnej Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi "[...]" w A..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na cele wyraźnie wskazane w tym przepisie, tj.: na pokrycie wydatków bieżących placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki (w tym na: roczne określone limitem wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami); pokrycie wydatków na zakup ściśle określonych w tym przepisie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych.

W art. 35 ust. 4 u.f.z.o. rozszerzono katalog wydatków z dotacji oświatowych przekazanych na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach, o możliwość wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy - Prawo oświatowe. Czyli oprócz tych wymienionych w ust. 1 ustawodawca zezwolił jeszcze na pokrycie wydatków z dotacji oświatowej wyłącznie na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zapewnienie warunków ich realizacji.

Użycie przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1, 3 i 4 u.f.z.o. zwrotu "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na" oznacza, że dotowany nie może rozszerzyć katalogu wydatków finansowanych z dotacji oświatowej poza te, ściśle określone w ww. przepisach.

Organy administracji nie kwestionowały tego, że skarżący prowadzi szkołę podstawową z uczniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Zasadniczy spór dotyczył możliwości finansowania z dotacji oświatowej wydatków na zabiegi rehabilitacyjne (medyczne) realizowane przez "[...]" oraz b. Sp. z o.o. i uznania tych wydatków za realizacje zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Zgodnie z art. 127 ust. 1 ustaw z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737) kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7 (czyli młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych oraz specjalnych ośrodkach wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych umożliwiających dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki).

Z kolei w art. 36 ust. 17 ustawy Prawo oświatowe ustawodawca wskazał, iż za spełnianie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki uznaje się również udział dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2123 oraz z 2023 r. poz. 1972). Na podstawie tego przepisu Minister Edukacji Narodowej w rozporządzeniu z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim (Dz.U. z 2013, poz. 529) określił, iż zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, zwane dalej "zajęciami", organizuje się dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, posiadających orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradniach specjalistycznych, zgodnie z przepisami w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (§ 1 pkt 1).

Z powyższych przepisów wynika, że zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze przeprowadza się w placówkach szkolno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży posiadających orzeczenie o upośledzeniu umysłowym w stopniu głębokim.

SKO w Łodzi oraz organ pierwszej instancji przeanalizowały orzeczenia uczniów o potrzebie kształcenia specjalnego. Z żadnego z tych dokumentów nie wynikało, aby do Szkoły uczęszczały dzieci upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim i istniała potrzeba prowadzenia dla nich zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w rozumieniu ww. rozporządzenia. W związku z tym Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Szkoła prowadzona przez skarżącego przekazała "[...]", na podstawie umowy, wykonanie świadczeń rehabilitacyjnych. Jednak wykonane usług (określanych jako: komora 03, komora HBO, rezonans stochastyczny, PM niskich częstotliwości, masaż ręczny pleców, masaż ręczny KKD, masaż wirowy KKD i KKG), nie pokrywały się ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniach oraz Indywidulanych Programach Edukacyjno-Terapeutyczne poszczególnych uczniów. W związku tym Sąd podzielił argumentację SKO w Łodzi, że usługi te miały charakter medyczny i nie mogły być finansowane z dotacji światowej. Oceny tej nie mogło zmienić dodatkowe postępowanie dowodowe (m.in. przesłuchanie rodziców, powołane biegłych), którego przeprowadzenia domagała się strona skarżąca, gdyż SKO w Łodzi nie kwestionowało wpływu przeprowadzonych terapii medycznych na osiągnięcia edukacyjne podopiecznych Szkoły.

Powyższa argumentacja odnosi się również do możliwości sfinansowania z dotacji oświatowej przewozów dzieci do Szkoły. Skoro ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie wymienia w katalogu zadań placówek szkolnych przewozu (dowozu) uczniów, wydatki na ten cel nie mogą być ponoszone z dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 26 ust. 1 u.f.z.o.. Jak słusznie wskazało SKO, ten obowiązek obciąża Gminę A., jako jej zadanie własne. Zatem przeprowadzanie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie nie mogło potwierdzić zasadności (prawidłowości) wydatkowania dotacji oświatowej na te cele.

W ramach tych wydatków organ samorządowy stwierdził jeszcze nieprawidłowości w rozliczeniu kwoty 1.017.000,00 zł po upływie roku kalendarzowego, na który dotacja została udzielona (842.000,00 zł z dotacji przyznanej na 2018 r. oraz 175.000,00 zł z dotacji przyznanej na 2019 r.). W ocenie Sądu kwoty te słusznie uznano za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 3 u.f.z.o., dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.

Sąd potwierdził także nieprawidłowość wydatków poniesionych z dotacji oświatowej na rzecz E. K.. Skoro odmówiono udostępnienia dokumentów dotyczących uprawnień i kwalifikacji tej osoby oraz ze względu na fakt, że pracowała ona z uczniami więcej niż 4 godz. tygodniowo i nie posiadała umowy o pracę ze Szkołą, brak było podstaw do zaakceptowania sfinansowania poniesionych z tego tytułu wydatków. Należy podkreślić, iż zadaniem prowadzącego placówkę oświatową jest takie udokumentowanie wydatków finansowanych ze środków z dotacji, aby wydatek taki nie budził żadnych wątpliwości dotującego w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych. To zadaniem dotowanego jest dobór metod i środków w taki sposób, aby ponoszone z dotacji wydatki były celowe i oszczędne, a ponadto należycie udokumentowane i by nie stwarzały one wątpliwości co do ich zasadności. Konsekwencje niewywiązania się z tych obowiązków obciążają stronę skarżącą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2022 r. o sygn. akt I SA/Gl 1245/21).

W odniesieniu do zarzutu skargi o nieprzyjęciu skorygowanych raportów (rozliczeń) wskazać należy, że ani przepisy ustawy o finansach publicznych, ani o finansowaniu zadań oświatowych, ani przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie delegacji z art. 38 u.f.z.o., nie przewidują tego rodzaju "korekt rozliczeń". Zdaniem Sądu byłoby to sprzeczne z naturą rozliczeń, które dotyczą dotacji przeznaczonych na sfinalizowanie wydatków bieżących, a więc zasadniczo dotyczących dotowanego roku. Rozliczenie korekty, rozumiane jako raport ze sposobu wydatkowania środków, winno być przede wszystkim jednoznaczne, przejrzyste i wiarygodne. Brak jest zatem podstaw, aby przyjąć, że istniała możliwość dokonania korekty rozliczenia dotacji na zasadach właściwych korygowaniu deklaracji podatkowych w taki sposób, jak to chciała uczynić strona skarżąca. Korygowanie rozliczenia dotacji, poprzez zastąpienie jednych wydatków innymi, które zgodnie z przepisami mogły być pokryte z dotacji oświatowej, nie może być uznane za prawidłowe. Przyjęcie poglądu strony prowadziłoby do zaakceptowania możliwości usuwania zadeklarowanych uprzednio wydatków w następstwie negatywnych wyników kontroli, co skutkowałyby "uzgadnianiem" stanu deklarowanego ze stanem pożądanym dla skarżącej w celu uniknięcia ewentualnego zwrotu dotacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Lu 707/23; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 779/18; wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2024r. o sygn. akt III SA/Kr 338/24).

Z tych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych oraz postępowania dowodowego. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, nie musiał zbierać dodatkowego materiału dowodowego, bo skoro uznał, że dowody zebrane przez organ pierwszej instancji są wystarczające, mógł ograniczyć się do ich oceny (co uczynił) i utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Swoje ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie przedstawił w sposób przekonujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie stwierdził również naruszenia w sprawie art. 252 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023, poz.1270 – dalej: "u.f.p."). Zgodnie z tymi przepisami, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2. następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Nie ma zatem podstaw aby odsetki od dotacji podlegających zwrotowi były naliczone dopiero od dnia wydania, czy doręczenia decyzji w tym przedmiocie. Decyzja określająca wysokość dotacji do zwrotu, pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym.

W niniejszej sprawie termin naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości ustalono na 24 listopada 2021 r. (uwzględniając 15-dniowy termin po dniu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego wystąpienia pokontrolnego z 27 października 2021 r.), czyli zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.z.

Natomiast odsetki od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem liczono od dat przekazania w poszczególnych miesiącach kwot z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.z.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935).

Ake.