Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta "organ" pozostawił bez rozpoznania prośbę C. N. i B. "Ż." spółki z o.o. w Ł. ("strona", skarżąca") o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021 dla Szkoły Policealnej C. N. i B. "Ż." w L. "SP" oraz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych CNIB "Ż." w L. "LO" i dotowanie tych szkół począwszy od pierwszego miesiąca, w którym szkoły rozpoczną działalność.
Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. będącym odpowiedzią na pismo strony z dnia [...] listopada 2020 r. zawierające wniosek o potwierdzenie, czy w budżecie Miasta L. zostały zabezpieczone środki finansowe na dotowanie szkół w nim wymienionych Prezydent Miasta poinformował, że do projektu planu budżetu Miasta L. na 2021 r. w zakresie dotacji zostały uwzględnione jedynie aktualnie dotowane szkoły i będą one dotowane z mocy prawa także w roku 2021. Natomiast szkoły, które otrzymały zaświadczenie o wpisie do ewidencji [...] listopada 2020 r. nie zostały uwzględnione do projektu planu budżetu z powodu nie spełnienia warunku udzielenia dotacji o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.) – "u.f.z.o.".
Organ końcowo pouczył stronę, że na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. będącym odpowiedzią na wniosek strony z dnia [...] grudnia 2020 r. o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021 dla SP oraz LO i dotowanie tych placówek począwszy od pierwszego miesiąca, w którym szkoły rozpoczną działalność Prezydent Miasta pozostawił wskazany wniosek bez rozpoznania. Wyjaśnił, iż brak jest trybu do zajęcia merytorycznego stanowiska w zakresie wniosku.
Organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniami z [...] listopada 2020 r. o wpisie szkół do ewidencji szkół niepublicznych gminy strona jest osobą prowadzącą SP i LO w rozumieniu przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jednak zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki do zajęcia stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów do 30 września 2020 r. stosownie do treści art. 33 ust. 4 u.f.z.o.
Organ podkreślił, że złożenie wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na 2021 r. nie jest tożsame ze złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na zaistnienie jednej z okoliczności prawnych przewidzianych w u.f.z.o. Ponadto, spełnienie warunków przekazywania dotacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, w konsekwencji samo przekazywanie dotacji, jest odrębne dla każdej ze szkół, co oznacza że dla każdej szkoły powinien być złożony osobny wniosek o wyrażenie zgody na zaistnienie jednej z okoliczności prawnych, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o.
W konsekwencji organ wskazał, że niezgłoszenie do Systemu Informacji Oświatowej danych o słuchaczach SP i LO skutkuje tym, że miasto L. nie może otrzymać kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2021 r. będącej źródłem finansowania wydatków miasta na dotacje przysługujące szkołom dla dorosłych.
Nie zgadzając się z powyższym strona złożyła skargę na czynność Prezydenta Miasta w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021 dla SP oraz LO i ich dotowanie począwszy od pierwszego miesiąca, w którym szkoły te rozpoczną działalność, a tym samym nieprzyznane dotacji o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w 2021 r. dla wymienionych placówek, na skutek braku zgody na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 47 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez: wydanie rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, w sytuacji, gdy ustawodawca w sferze załatwiania spraw objętych ustalaniem i przekazywaniem dotacji nie przewidział takiej formy działania organu administracji publicznej, a w konsekwencji organ obowiązany był do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku;
- 2. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu słuchaczy szkół, a w konsekwencji niewykonanie dyspozycji przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i w jego granicach.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne dla których wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W dniu [...] września 2020 r. złożyła do organu dotującego wniosek o przyznanie dotacji oświatowej dla SP oraz LO. Następnie w dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu dotującego z wnioskiem o pisemne potwierdzenie; iż dotacja dla wymienionych szkół w oparciu o złożone wnioski została przyznana i będzie wypłacana na rachunki bankowe tych szkół w 2021. W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. organ poinformował ją, iż dotacja z mocy prawa nie może być przekazana, a dotowane z mocy prawa w 2021 r. będą jedynie aktualnie dotowane szkoły prowadzone przez skarżącą oraz, że organ prowadzący szkoły może wnioskować o udzielenie dotacji na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., co strona uczyniła w kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Skoro szkoły prowadzone przez skarżącą rozpoczną prowadzenie działalności w 2021 r. wniosła o udzielenie dotacji dla nowopowstałych szkół w 2021 r. i zabezpieczenie środków na ten cel w budżecie Miasta L. na 2021 r. Następnie zaskarżoną czynnością wyrażoną w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania z uwagi (jak wskazał) na brak trybu do zajęcia merytorycznego stanowiska.
Zdaniem skarżącej w sferze załatwiania spraw objętych ustalaniem i przekazywaniem dotacji ustawodawca nie przewidział takiej formy działania organu administracji publicznej, co wynika z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. dotyczącego dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą i art. 33 ust. 4 oraz art. 47 u.f.z.o., a w konsekwencji organ obowiązany był do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku i rozpoznania żądania co do istoty.
Skarżąca wskazała także, że po złożeniu wniosku z [...] grudnia 2020 r. organ nie wzywał jej do jego sprecyzowania lub uzupełnienia. Nie podjął zatem czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Końcowo skarżąca wskazała na przesłanki warunkujące jej uprawnienie do wniesienia skargi na wskazaną czynność organu kwalifikowaną jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." i w tym zakresie wskazała na treść art. 47 u.f.z.o. oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19. Poinformowała, że dowiedziała się o zaskarżonej czynności w dniu [...] grudnia 2020 r., co oznacza, iż skarga została złożona z zachowaniem 30 dniowego terminu do jej złożenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nie zgodził się z kwalifikacją zaskarżonej czynności dokonaną przez skarżącą. Jego zdaniem zarówno zaskarżona czynność, jak i czynność polegająca na wyrażeniu albo niewyrażeniu zgody na: odstąpienie od terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów bądź udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż początek następnego roku budżetowego, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., nie została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 47 u.f.z.o., w którym zostało określone, jakie czynności organu dotującego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Dla poparcia swojej argumentacji wskazał na postanowienie NSA z 30 stycznia 2020 r. –sygn. akt I GSK 33/20. Dlatego wniósł o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za uzasadnioną, bowiem zaskarżona czynność organu narusza prawo.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skoro skarga w niniejszej sprawie dotyczyła czynności pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji, a w istocie czynność ta polegała na braku merytorycznego stanowiska organu (pozostawienie bez rozpoznania nie odmowa) odnośnie wniosku skarżącej o odstąpienie od terminu złożenia przez nią, jako podmiotu prowadzącego niepubliczne szkoły SP i LO, wniosku o udzielenie dotacji, to w istocie zaskarżeniu podlega czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy wskazać, iż rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jak zaś o tym stanowi art. 33 ust. 1 tej ustawy, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: po pierwsze, organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego; po drugie, przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Rokiem bazowym jest, jak to wynika z art. 2 pkt 25 u.f.z.o., rok poprzedzający rok budżetowy.
W niniejszej sprawie prowadzone przez skarżącą placówki zostały wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez M. L. w dniu [...] listopada 2020 r. w związku z tym skarżąca nie przekazała do systemu informacji oświatowej odpowiednich danych w terminie do 30 września roku bazowego. Dlatego też nie nabyła prawa do dotacji oświatowej za 2021 r. W uzasadnieniu pisma z [...] grudnia 2020 r. organ odwołał się do treści art. 33 ust. 1 u.f.z.o., z którego wynikają dwa warunki przekazywania dotacji, a mianowicie: przekazanie przez organ prowadzący szkołę organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie dzieci w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazanie przez szkołę do systemu informacji oświatowej informacji, według stanu na 30 września roku bazowego.
Skarżąca nie kwestionowała ani uzyskania wpisów prowadzonych przez siebie szkół do odpowiedniej ewidencji dopiero [...] listopada 2020 r., ani treści przytoczonego przepisu art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Podniosła jednak, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. w którym organ poinformował ją iż dotacja z mocy prawa nie może być przekazana, a dotowane z mocy prawa w 2021 r. będą jedynie aktualnie dotowane szkoły prowadzone przez skarżącą, pouczył ją także że organ prowadzący szkoły może wnioskować o udzielenie dotacji na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o.
Zatem skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (fakt ten potwierdziła także w skardze) zastosowała się do wytycznych organu, jako, że SP oraz LO rozpoczną prowadzenie działalności dopiero w 2020 r., wniosła o udzielenie dotacji dla nowopowstałych szkół w 2021 r. i zabezpieczenie środków na ten cel w budżecie Miasta L. na 2021 r., a organ wniosek ten pozostawił bez rozpatrzenia "z uwagi na brak trybu do zajęcia merytorycznego stanowiska".
Podkreślić należy, że art. 33 ust. 1 u.f.z.o. wymaga przekazania organowi dotującemu, w tym przypadku Prezydentowi Miasta, informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca powinna zatem przekazać odpowiednie informacje w terminie 30 września 2020 r. i dane do systemu informacji oświatowej, według stanu z 30 września 2020 r. Ratio legis przytoczonych regulacji jest dość oczywiste. Chodzi o umożliwienie zabezpieczenia w toku prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu, a następnie podejmowaniem uchwały budżetowej, środków umożliwiających realizację obowiązku jednostki samorządu terytorialnego wypłaty dotacji, o której mowa w art. 26 u.f.z.o. (zwłaszcza, że środki te otrzymuje jednostka samorządu terytorialnego z budżetu państwa i w związku z tym, w odpowiednich terminach, obowiązana jest przedstawić dane do systemu informacji oświatowej), na co uwagę zwrócił także organ dotujący.
Nie budzi również wątpliwości Sądu, że we wskazanym terminie skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku o dotację oświatową, gdyż wówczas tworzone przez nią placówki jeszcze nie istniały, zostały wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dopiero po 30 września 2020 r. Wyjściem z takiej sytuacji był wniosek złożony w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Stosownie do wymienionej regulacji na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Wprawdzie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony złożonym w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o. organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że powinien pozostawić prośbę strony bez rozpoznania. Analizując treść przytoczonego wyżej przepisu Sąd dostrzega, że zawarta w nim możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego (uznanie administracyjne). Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje.
Podkreślić jednak należy, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego nie może być dowolne. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony.
Natomiast w niniejszej sprawie działanie organu dotującego tym warunkom, zdaniem Sądu, nie odpowiadało. W piśmie informującym skarżącą o pozostawieniu jej prośby bez rozpoznania (z dnia [...] grudnia 2020 r.) z uwagi na brak trybu do zajęcia merytorycznego stanowiska organ w istocie odmówił stronie prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku (odmowy lub przyznania dotacji) w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. o którym ją wcześniej sam pouczył w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r.
Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł i wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej w wysokości [...] zł, znajduje uzasadnienie w treści art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).