Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "SKO", "Kolegium", po rozpatrzeniu odwołania J. A., dalej: "strona", "podatnik", od decyzji Kolegium z [...] lipca 2019 r. wydanej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium, związanej z wniesieniem odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], dalej: "Prezydent Miasta", z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2019 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r.
Kolegium zaznaczyło, iż uczyniło przedmiotem rozpoznania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] lutego 1996 r., na mocy której uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1995 r. w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r. w kwocie [...] zł i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ zaznaczył, że decyzja Kolegium została doręczona 27 marca 1996 r. i jest decyzją ostateczną. Pięcioletni termin na wniesienie żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął 27 marca 2001 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO strona złożyła 26 kwietnia 2018 r., zatem według organu uchybiono w/w terminowi. Decyzja Kolegium z [...] lipca 2019 r. została doręczona 2 sierpnia 2019 r.
Podatnik złożył odwołanie stwierdzając, iż decyzja za 1995 r. została wydana w oparciu o domysły pracowników z pominięciem wyników kontroli. Wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie wymiaru podatku.
W wyniku rozpoznania odwołania Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r. Po rozpatrzeniu, odwołania Kolegium decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 646/18 oddalił złożoną przez podatnika skargę.
Kolegium przypomniało, iż wraz z odwołaniem z 26 kwietnia 2018 r. podatnik złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, jako podstawę prawną wskazując art. 156 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu pisma podatnik wyjaśnił, iż w jego ocenie, na podstawie art. 336 i 337 Ordynacji podatkowej w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Kolegium pozostawiło podanie z 26 kwietnia 2018 r. bez rozpatrzenia. Po rozpoznaniu zażalenia, Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2018 r. WSA w Lublinie w wyroku z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 733/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kolegium z [...] lipca 2018 r. Wyrok jest prawomocny. W ocenie Sądu treść wniosku z 26 kwietnia 2018 r. nie uprawniała organu do zastosowania instytucji z art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej.
SKO rozpoznając sprawę ponownie podjęło próby dokonania ustaleń w celu weryfikacji twierdzeń podatnika o prowadzonym przed Kolegium postępowaniu odwoławczym.
W wyniku podjętych przez organ czynności mających na celu odnalezienie decyzji zawierającej rozstrzygnięcie zgodne z twierdzeniem podatnika o istnieniu decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r. organ zaznaczył, iż jedyną odszukaną decyzją organu drugiej instancji wydaną w wyniku odwołania od decyzji z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r. - jest decyzja Kolegium uchylająca w/w decyzję i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nie zidentyfikowano decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r.
SKO zaznaczyło, że odnaleziona w archiwum decyzja Kolegium z [...] lutego 1996 r., na mocy której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 1995 r. w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r. w kwocie [...] zł (i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji) - została doręczona 27 marca 1996 r. Pięcioletni termin na wniesienia żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął 27 marca 2001 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, strona złożyła 26 kwietnia 2018 r. Według organu uchybiono terminowi wskazanemu w art. 249 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Kolegium zwróciło uwagę na wnioski jakie podatnik składał do organu (wnioski o wznowienie postępowań podatkowych i o stwierdzenie nieważności decyzji).
Organ przypomniał, że uwzględniając wskazania zawarte w wyrokach WSA w Lublinie podjęto próby odnalezienia decyzji SKO za lata 1993-2007 (w odniesieniu do wniosków o stwierdzenie nieważności).
Kolegium ustaliło, że nie zostały przez nie wydane decyzje dotyczące odwołań od decyzji Prezydenta Miasta (ponieważ nie stwierdzono aby do SKO wpłynęły takie odwołania). Zatem jak ustalił organ, w obrocie prawnym nie istnieją decyzje SKO w związku z niewniesieniem odwołań od decyzji Prezydenta dotyczących podatku od nieruchomości za 1993 r., 1994 r., 1997 r., 1998 r., 2005 r., 2007 r.
Ponadto nie odszukano decyzji SKO utrzymujących w mocy decyzje Prezydenta Miasta o ustaleniu wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości – natomiast odnaleziono decyzje Kolegium uchylające decyzje organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania w odniesieniu do podatku od nieruchomości za 1995 r., 1996 r., 2002 r., 2003 r., 2006 r.
Organ zaznaczył również, iż odszukano decyzje Kolegium utrzymujące w mocy decyzje organu pierwszej instancji co dotyczy:
- ostatecznej decyzji Kolegium z [...] października 1999 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 1999 r. (decyzją Kolegium z [...] października 2019 r. odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku);
- ostatecznej decyzji Kolegium z [...] października 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2003 r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 2000 r. (decyzją Kolegium z [...] października 2019 r. odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku);
- ostatecznej decyzji Kolegium z [...] października 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2003 r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 2001 r. (decyzją Kolegium z [...] października 2019 r. odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku);
- ostatecznej decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 2004 r. (decyzją Kolegium z [...] października 2019 r. odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku).
Konkludując Kolegium nie stwierdziło aby w obrocie prawnym istniała decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 1995 r. W odniesieniu do kasatoryjnej decyzji Kolegium z [...] lutego 1996 r. organ ten uznał, że ze względu na upływ terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium.
W skardze złożonej od decyzji Kolegium z [...] grudnia 2019 r. podatnik wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Ponadto zawnioskował o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1995 r. oraz wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Kolegium, którymi organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 1995 r. dotyczącą podatku od nieruchomości za 1995 r. Podatnik nadmienił, że Prezydent wydając [...] marca 1995 r. decyzję oparł się tylko na domysłach pracowników pomijając wyniki kontroli i sporządzone protokoły kontroli podatkowej, a Kolegium utrzymując ją w mocy stwierdziło, że brak jest wspomnianej decyzji z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Skarżący dodał, że decyzje poszukiwane przez organ są w posiadaniu organu egzekucyjnego (Prezydenta Miasta), który na ich podstawie prowadzi egzekucję.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostawało istnienie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej SKO w przedmiocie podatku od nieruchomości za 1995 r., która – jak ustalono – nie istnieje w obrocie prawnym.
Zgodnie z art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej, dalej: "o.p.", organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4. Analizowany przepis bez wątpliwości wymienia tylko przykładowo sytuacje, w których należy odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nakazuje organowi podatkowemu wydanie takiej decyzji w każdym przypadku, w którym wszczęcie postępowania w tym przedmiocie nie jest dopuszczalne. Bez wątpienia do przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 247 o.p. należy zaliczyć sytuację, w której żądanie strony dotyczy decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2009/17).
Przypomnieć należy, że celem postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami szczególnie istotnymi, kwalifikowanymi, tkwiącymi w samej decyzji. Postępowanie to dotyczy tylko decyzji ostatecznych, a więc korzystających z przymiotu trwałości. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzja wadliwa zostaje usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc co oznacza, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od momentu wydania decyzji, pozbawia więc tę decyzję od początku domniemania legalności (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 275/05). Stwierdzenie nieważności jest zatem trybem nadzwyczajnym, mającym na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji, które istnieją, wywołują skutki prawne i korzystają z przymiotu ważności i trwałości (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 476/10).
We wskazanych okolicznościach, w których intencją skarżącego było wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO, dotyczącej podatku od nieruchomości za 1995 r., organ podatkowy prawidłowo uznał, że na podstawie art. 249 § 1 o.p. należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wskazano, w zebranej przez organ dokumentacji brak jest danych o istnieniu takiej decyzji. W postępowaniu organ zwrócił się do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] oraz do Wydziału Egzekucji Urzędu Miasta [...]. Podjęta inicjatywa, jak też poszukiwania we własnej bazie danych nie doprowadziły do ustalenia danych przedmiotowego aktu.
Z istoty postępowania o stwierdzenie nieważności wynika, że nie może ono dotyczyć decyzji, które nie wywołują żadnych skutków prawnych, bo w dacie złożenia wniosku nie istnieją w obrocie prawnym. W przypadku złożenia żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej domniemanej decyzji, organ winien w związku z tym odmówić jego wszczęcia, z uwagi na brak przedmiotu tego postępowania. Jako podstawę do wydania takiej decyzji zasadnie wskazano przepis art. 249 § 1 o.p.
Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 476/10, w którym podkreślono, że we wskazanym wyżej przepisie nie wymieniono wprawdzie wprost takiej podstawy odmowy wszczęcia postępowania, jednak użycie w przepisie zwrotu: "w szczególności" jest jednoznaczne z zawarciem w nim katalogu przypadków odmowy, który jest katalogiem otwartym. Ustawodawca ograniczył się do wskazania przykładowych elementów, które składają się na ten katalog (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 199). Zwrot: "w szczególności" w języku potocznym oznacza bowiem "zwłaszcza, przede wszystkim, głównie" (P. Müldner-Nieckowski, Wielki słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 204,s. 767).
W skardze nie wskazano żadnych okoliczności podważających ustalenia organu podatkowego. Skarżący powołał w podstawie żądania przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jednak organ trafnie ocenił, że odsyłające do tej ustawy przepisy art. 336 i 337 o.p. nie mają w sprawie zastosowania, bowiem dotyczą wyłącznie odwołań od decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych i wniosków o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, wniesionych przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe oznacza, że w sprawie dotyczącej podatku stosuje się – zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1.p.- przepisy ustawy Ordynacja podatkowa.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.