Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 140/21

Uzasadnienie

Spółka [...] określiła zaskarżoną czynność jako wypłatę zaniżonej kwoty dotacji i powołała się na art. 34 ust. 1, art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 ze zm. - u.f.z.o.) w związku z § 10 ust. 9-13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U.2020.493 ze zm. - rozporządzenie MEN). Skarżąca spółka motywowała, że za styczeń 2021 r. wypłacono zaniżoną kwotę dotacji oświatowej dotyczącej Szkoły Policealnej [...] i Liceum Ogólnokształcącego [...]

Jednocześnie skarżąca spółka wyjaśniła, że zgadza się z poglądem prawnym, w myśl którego wypłata zaniżonej kwoty dotacji jest czynnością nieobjętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.). Tłumaczyła przy tym, że skargę złożyła z ostrożności procesowej, aby skutecznie wystąpić na drogę postępowania cywilnego.

Organ, odpowiadając na skargę, w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności i nawiązał do orzecznictwa sądowego w tej mierze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga spółki podlega odrzuceniu, gdyż przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Następnie według art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto stosownie do art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W sytuacji, w której dany przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. ani szczególnym rozwiązaniem przyjętym w innej ustawie, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Czynność wypłaty dotacji, stosownie do art. 34 ust. 1 u.f.z.o., polega na przekazaniu dotacji na rachunek bankowy i w związku z tym ma ona charakter jedynie techniczny. Jej istotą jest określone rozdysponowanie środków pieniężnych z rachunku organu na rachunek szkoły. Zatem czynność wypłaty dotacji pozostaje poza zakresem art. 3 § 2 P.p.s.a.

W szczególności analizowana czynność nie jest objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ jako czynność jedynie wykonawcza nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

1. 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
2. 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną;
3. 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej i charakteryzują się między innymi jednostronnością działania;
4. 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (...), ZNSA 2006/2/18-19).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (czyli już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51).

Tymczasem w tej sprawie mamy do czynienia z żądaniem wypłaty określonej kwoty dotacji, a więc dokonania czynności o charakterze technicznym. Konsekwentnie art. 47 u.f.z.o. nie zalicza wypłaty dotacji (przekazania dotacji na rachunek bankowy szkoły) do czynności podlegających sądowej kontroli legalności.

Czynność polegająca na wypłacie dotacji jest wyłącznie technicznym i automatycznym rezultatem uprzedniej kalkulacji wysokości dotacji podlegającej wypłacie. W ocenie sądu, nie jest trafne utożsamianie czynności wypłaty dotacji w zaniżonej wysokości, stanowiącej przedmiot analizowanej skargi, z rozstrzygnięciem sporu o wysokość dotacji, a więc o ustalenia faktyczne i wykładnię przepisów prawa na potrzeby wyliczenia prawidłowej kwoty, która powinna była zostać wypłacona beneficjentowi w tym przypadku za styczeń 2021 r. W wyniku skargi na wypłatę zaniżonej kwoty dotacji skarżąca spółka nie może skutecznie prowadzić sporu o stan faktyczny i sposób zastosowania przepisów prawa łącznie wyznaczających prawidłową wysokość dotacji. W takiej sytuacji problem sprowadza się nie tyle do wypłaty, co przede wszystkim do przesłanek faktycznych i prawnego mechanizmu kalkulacji wysokości dotacji. Spór o stan faktyczny i sposób zastosowania przepisów prawa w istocie rzeczy nie jest sporem o wypłatę, ale o sposób wyliczenia konkretnej dotacji.

Wobec tego z punktu widzenia przedmiotu zaskarżenia i jednocześnie przedmiotu sprawy czym innym jest czynność wypłaty zaniżonej kwoty dotacji a czym innym rekonstrukcja przesłanek faktycznych i zastosowanie przepisów prawa w celu wyliczenia prawidłowej wysokości dotacji z uwzględnieniem rozwiązań wynikających z rozporządzenia MEN powoływanego przez skarżącą spółkę. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje analiza zagadnienia, jaka droga i jaki tryb są właściwe do dochodzenia przez skarżącą spółkę swoich praw w zakresie sporu o prawidłową wysokość dotacji z perspektywy stanu faktycznego i prawnego. W podsumowaniu powyższych rozważań można powiedzieć, że skarżąca spółka określiła przedmiot zaskarżenia nieadekwatnie do przedmiotu kwestii spornej z organem. Jednak sąd nie jest uprawniony do modyfikowania przedmiotu zaskarżenia.

Stanowisko prawne przyjęte przez sąd w niniejszej sprawie wpisuje się w orzecznictwo sądowe, w którym wyjaśniono, że wypłata zaniżonej kwoty dotacji nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. O wypłacie określonej kwoty dotacji stanowi art. 34 ust. 1 u.f.z.o., którego ustawodawca nie ujął w art. 47 tej ustawy. Tym samym - ściśle rzecz biorąc - ustawodawca nie nadał wypłacie dotacji (przekazaniu na rachunek bankowy) charakteru czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tak więc zaskarżona czynność polegająca na wypłacie określonej (zaniżonej) kwoty z tytułu dotacji, nie należy do kognicji sądów administracyjnych (por. przykładowo sprawy sygn.: I GSK 453/19, I GSK 2008/19, I GSK 2128/19, I GSK 2129/19, I GSK 2213/19, I GSK 31-34/20, I GSK 629/20 - wszystkie wymienione orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego skarga spółki podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a.