Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) odmówił J. C. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (składki) za czas od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r.
W motywach tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) w dniu 30 listopada 2020 r. przeważająca działalność gospodarcza J. C. była oznaczona kodem PKD 46.16.Z (działalność agentów w zakresie sprzedaży wyrobów tekstylnych, odzieży, wyrobów futrzarskich, obuwia i artykułów skórzanych).
W tych okolicznościach, zdaniem organu, J. C. nie prowadziła przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD, uprawniającym do uzyskania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Organ zaznaczył, że przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego rodzaju faktycznie wykonywanej działalności gospodarczej. Błędne oznaczenie kodu PKD czy brak jego aktualizacji w CEIDG obciąża przedsiębiorcę.
Organ podkreślił, że art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa o COVID-19) wyraźnie stanowi o tym, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek przysługuje tylko po spełnieniu ściśle określonych warunków, do których należy kod PKD przeważającej działalności na ostatni dzień listopada 2020 r.
J. C. (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję organu.
Zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) z powodu luk w postępowaniu dowodowym, pominięcia istotnych faktów i dowodów przy rozpatrywaniu sprawy;
- - art. 107 § 3, § 6 K.p.a., bowiem organ nie uwzględnił znaczenia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie sygn. [...] w przedmiocie prawa skarżącej do świadczenia postojowego;
- - § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371 ze zm. - rozporządzenie o COVID-19), skoro organ nie zwolnił skarżącej z obowiązku opłacania składek.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej zmiany i przyznania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów w postaci jej zeznań złożonych w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Lublinie oraz prawomocnego wyroku w sprawie sygn. [...].
Skarżąca zasadniczo stwierdziła, że od 2003 r. prowadzona przez nią przeważająca działalność gospodarcza jest objęta wyłącznie kodem PKD 47.71.Z. Podkreśliła, że kluczowe znaczenie ma rzeczywisty stan rzeczy. Zwracała przy tym uwagę, że prezentowany przez nią tok argumentacji, bazujący nie tyle na treści urzędowych rejestrów, co na stanie faktycznym, zaakceptował Sąd Okręgowy w Lublinie w sprawie sygn. [...] na gruncie prawa do świadczenia postojowego.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu rażąco narusza prawo.
Kontrolowana decyzja organu pozostaje w oczywistej, jednoznacznej sprzeczności ze stanowiskiem prawnym wyrażonym wcześniej w sprawie sygn. III SA/Lu 247/21 zakończonej prawomocnym wyrokiem z 30 września 2021 r.
Stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W motywach prawomocnego wyroku z 30 września 2021 r. sygn. III SA/Lu 247/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że postępowanie w sprawach dotyczących odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Wobec tego zastosowanie w sprawie znajduje między innymi przepis art. 76 § 3 K.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki zaś charakter mają dane zawarte w rejestrze REGON. Przedsiębiorca ubiegający się o przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważającą, może zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.
W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych widniejących w rejestrze. W postępowaniu o przyznanie uprawnienia, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19, ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, także oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Ustawodawca w § 10 ust. 2 rozporządzenia o COVID-19 potraktował wpis w rejestrze jako domniemanie prawne, mając na celu uproszczenie i tym samym skrócenie postępowania zmierzającego do udzielenia uprawnienia do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.
Natomiast uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia, jako przeważającej, działalności gospodarczej oznaczonej określonym kodem PKD, powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, to jest prowadzą we wskazanym w ustawie dniu przeważającą działalność zgodną ze wskazanymi kodami PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Działanie takie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie zwalczania skutków epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Nie budzi wątpliwości, że obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności innej, niż działalność ujawniona w rejestrze jako przeważająca, spoczywa na stronie występującej o przyznanie uprawnienia. Jednak również na organie ciążą obowiązki procesowe wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W świetle art. 9 K.p.a. organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 K.p.a.).
Przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 247/21 stwierdził, że organ ograniczył się jedynie do zbadania wpisów w CEIDG i rejestrze REGON. W aktach administracyjnych znajdowały się wprawdzie wydruki z bazy CEIDG, obrazujące zmiany wpisów oraz treść wskazanych wpisów w dacie 30 listopada 2020 r., dołączone zostały jednak już po wydaniu decyzji, co wynika z daty wydruku (14 kwietnia 2021 r.). Z wydruku z bazy CEIDG wynika, że 18 grudnia 2020 r. dokonana została zmiana wpisu w zakresie kodu przeważającej działalności gospodarczej (nowy kod: 47.71.Z). Organ zmiany tej nie uwzględnił i nie przeprowadził w tym zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego, a co więcej w ogóle nie odniósł się do niej. Tymczasem skarżąca mówiła o dokonaniu tej zmiany z datą wsteczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 247/21 ocenił, że organ nie dopełnił także obowiązków wynikających z art. 10 i art. 79a § 1 K.p.a. W konsekwencji skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia w postępowaniu administracyjnym dowodów dla wykazania istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, dotyczącej rzeczywistego rodzaju prowadzonej - jako przeważającej - działalności gospodarczej. Jednocześnie wyraźnie przy tym zaznaczył, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy należy do organu.
W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 247/21 zobowiązał organ do uwzględnienia przedstawionej wykładni omawianych przepisów dotyczących wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz do przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności do oceny okoliczności zmiany kodu przeważającej działalności gospodarczej.
Natomiast, jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ ogólnie wezwał skarżącą do przedstawienia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". Tym samym organ nie sprecyzował, jakie konkretne kryteria wyznaczają przeważającą działalność na potrzeby stosowania PKD, jakie konkretne okoliczności w związku z tym zamierza wyjaśnić i jakie dowody pochodzące od skarżącej mogą być przydatne w tym celu, a więc jakie konkretnie informacje i dokumenty skarżąca ma przedstawić, aby jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek mógł zostać uwzględniony. W efekcie skarżąca nie uzyskała od organu rzetelnego i konkretnego pouczenia, jakie posiadane przez nią informacje, dokumenty są ważne z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia. W analizowanych okolicznościach niewiedzę skarżącej, wynikającą wyłącznie z zaniechań organu, organ następnie potraktował jako usprawiedliwienie dla ponownego ograniczenia się tylko do kodu PKD ujawnionego w urzędowym rejestrze (por. pismo organu z 12 listopada 2021 r.).
Co więcej, organ odnotował zmianę kodu PKD przeważającej działalności skarżącej, ale nie wyjaśnił, kiedy faktycznie zaistniały okoliczności uzasadniające taką zmianę.
Powyższe postępowanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 30 września 2021 r. sygn. III SA/Lu 247/21. Tym samym organ rażąco naruszył art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 79a § 1 K.p.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co do zasady wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2, art. 7 Konstytucji RP).
Przede wszystkim standardy konstytucyjne wykluczają sytuacje, w których organ władzy publicznej działa wbrew prawomocnemu wyrokowi sądowemu wydanemu w danej sprawie. W takich przypadkach rozstrzygnięcie organu władzy publicznej nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela (por. szerzej sprawy sygn.: II OSK 1839/19, I OSK 527/19, I OSK 1054/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej decyzji organ wprost ponowił tok argumentacji, który wcześniej w prawomocnym wyroku sygn. III SA/Lu 247/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie ocenił, że nie jest zgodny z prawem, wyjaśnił dlaczego i wskazał organowi czynności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej.
Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie tłumaczył, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy.
Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. (por. wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ pominął, że jego konsekwentne, niezgodne z prawem stanowisko w istocie rzeczy nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach objętych omawianym wsparciem, ale jednocześnie prowadzi do dowolnego przyznania tej pomocy płatnikom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w rejestrach urzędowych kody PKD.
Tok argumentacji przyjęty przez organ wbrew prawomocnemu wyrokowi sygn. III SA/Lu 247/21 bez wątpienia prowadzi do skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do całkowicie dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek, bo w sposób pozbawiony związku z rzeczywistością. W tym stanie rzeczy konsekwentne zapatrywanie organu niewątpliwie niweczy z jednej strony znaczenie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku sądowego, a z drugiej społeczny cel spornej instytucji zwolnienia z obowiązku opłacania składek, skoro pomija realia, w jakich znajduje się konkretny wnioskodawca.
Organ każdorazowo ma konstytucyjny i ustawowy - jasny i jednoznaczny - obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. Innymi słowy, organ ma obowiązek rozpatrywać i rozstrzygać wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie prawdy obiektywnej także w odniesieniu do kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności wnioskodawcy. Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek realizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny.
W podsumowaniu przedstawionych wyżej rozważań sąd stwierdza, że zestawienie motywów prawomocnego wyroku z 30 września 2021 r. sygn. III SA/Lu 247/21 z treścią kontrolowanej decyzji dowodzi oczywistego naruszenia prawa przez organ, w sposób rażący w rozumieniu przesłanki ustanowionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednoznaczne zanegowanie przez organ mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądowego sygn. III SA/Lu 247/21 w żadnym razie - z punktu widzenia praworządności - nie może kształtować sytuacji prawnej skarżącej, zakresu jej praw i obowiązków wobec organu, w porządku publicznym.
W następstwie wnioski dowodowe skarżącej pozostawały bez wpływu na wynik niniejszej sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia organu.
W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Przede wszystkim zastosuje się do wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku z 30 września 2021 r. sygn. III SA/Lu 247/21.
Z tych powodów sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (480 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265). Obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).