Uzasadnienie
A. S. (dalej także jako "skarżący") dnia 26 stycznia 2022 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2021 r. We wniosku podał, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadził jako przeważającą działalnością według kodu PKD – "Pozostałą działalność rozrywkową i rekreacyjną" (PKD 93.29.Z).
Decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek z uwagi na fakt, że wskazany we wniosku kod przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r. tj. 93.29.Z nie jest zgodny z kodem przeważającej działalności skarżącego ujawnionym w rejestrze REGON tj. 56.10.A (Restauracje i inne placówki gastronomiczne). Organ z powołaniem się na art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm., dalej jako "ustawa o COVID-19") oraz § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2022, poz. 1291, dalej jako "Rozporządzenie") uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy.
Dodatkowo organ wskazał, że skarżący otrzymał wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty, marzec i kwiecień 2021 r., podając wówczas we wniosku jako przeważającą działalność na 31 marca 2021 r. działalność o kodzie 65.10.A.
Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 8 lutego 2022 r. W dniu 10 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo zatytułowane "odwołanie", które zostało potraktowane przez organ jako skarga do sądu administracyjnego. W przedmiotowej skardze skarżący wyjaśnił, że charakter jego działalności gospodarczej uległ zmianie z powodu panującej pandemii COVD-19. Lokal został zamknięty w dni powszednie i otwierany jest tylko i wyłącznie celem organizacji zarezerwowanych imprez okolicznościowych, takich jak wesela, chrzciny, komunie. Przeważającą część działalności od około półtora roku stanowi organizacja imprez okolicznościowych, oznaczona w CEIDG kodem 93.29.Z - pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna.
Skarżący podniósł też, że kod 93.29.Z istnieje w rejestrze REGON, ale nie jest zaznaczony jako działalność przeważająca, ponieważ rozpoczynając swoją działalność gospodarczą w 2018 r. zakładał, że przeważającą część będzie stanowiła działalność polegająca na prowadzeniu restauracji, jednak pandemia COVID-19 zmieniła realia i możliwości. Podkreślił jednocześnie, iż Główny Urząd Statystyczny w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. określa przeważającą działalność jednostki statystycznej jako działalność posiadającą największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń), charakteryzującą działalność jednostki. Główny Urząd Statystyczny sugeruje jednocześnie unikanie zbyt częstych zmian i stosowanie zasady stabilności. Na koniec skarżący dodał, że jeżeli warunki ukształtowane przez pandemię COVID-19 nie ulegną zmianie w najbliższym czasie podejmie działania zmierzające do zmiany kodu PKD w Urzędzie Statystycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. Podkreślono również, że skarżący kilkakrotnie ubiegał się o zwolnienie z opłacenia składek. W dniu 8 marca 2021 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za luty 2021 r. oświadczając, że prowadzi przeważającą działalność wg kodu PKD 56.30.Z. Na podstawie tego wniosku otrzymał zwolnienie za miesiąc luty 2021 r. W dniu 27 czerwca 2021 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od lutego do kwietnia 2021 r. i oświadczył, że przeważającą działalnością na 31 marca 2021 r. jest działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A. Na podstawie tego wniosku otrzymał zwolnienie za marzec oraz kwiecień 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zq ust. 7 w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2b Rozporządzenia Zgodnie z § 10 ust. 2b Rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 56.30.Z, 93.29.A, 93.29.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1-2b, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. wskazał, że według danych GUS na dzień 31 marca 2021 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej była działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A, a nie wskazanym we wniosku kodem PKD 93.29.Z, a tym samym skarżącemu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Skład orzekający akceptuje i uznaje za własne stanowisko przedstawione w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym istotne jest ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca faktycznie prowadził we wskazanej przez ustawodawcę dacie, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności gospodarczej figurował w tej dacie w rejestrze REGON. Stanowisko to jest jednolite na co wskazują również ostatnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r. sygn. I GSK 575/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. I GSK 794/21, z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. I GSK 1428/21, z dnia 24 maja 2022 r. sygn. I GSK 1498/21 czy też z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. I GSK 1576/21).
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni przepisu § 10 ust. 2b Rozporządzenia ma doniosłe znaczenie w kontekście celów Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii
COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki oraz danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/ web/tarczaantykryzysowa). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania.
Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.
Odwołując się natomiast do literalnego brzmienia § 10 ust. 2b Rozporządzenia, wskazać należy, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym na dzień 31 marca 2021 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności...".
Zdaniem Sądu, przepis § 10 ust. 3 Rozporządzenia normuje środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku (...) dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON"). Normując w szczególny sposób zakres postępowania dowodowego w analizowanej kategorii spraw, uwzględniono istnienie domniemania faktycznego zakładającego, że wpis w rejestrze REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Określenie przez samego przedsiębiorcę rodzaju przeważającej działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z datą wpisu działalność gospodarcza była prowadzona w oznaczonym zakresie. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06).
Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania wynikającego z rejestru czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego.
Podkreślenia wymaga również, że rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze REGON. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się także, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem), ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. II GSK 1010/13, Lex nr 1572566). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Sam wpis do rejestru nie kreuje działalności per se. Nie tworzy on stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność.
Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyrokach wydanych w sprawach, w których organ rentowy uzależniał stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe od uwidocznionego w rejestrze REGON rodzaju działalności w określonej dacie (wyroki SN: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12; z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.
Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w trybie określonym w § 10 ust. 3 Rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2b Rozporządzenia jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru REGON.
Zdaniem Sądu, przepis § 10 ust. 3 Rozporządzenia zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom, ale nie stanowi on o istotnej modyfikacji procesu dowodowego unormowanego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony wszczynającej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zakład powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.).
Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani § 10 ust. 2b Rozporządzenia, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą.
Pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 2b Rozporządzenia, powinna być w ocenie Sądu kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony rodzaj działalności gospodarczej, a nie tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu w rejestrze REGON, niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Takie formalne ograniczenie nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową, jak również prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Wpis w rejestrze REGON nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżący prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 93.29.Z. Postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu w REGON w ujęciu historycznym (z dnia 31 marca 2021 r.). Tymczasem w razie wątpliwości co do faktycznie prowadzonego rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego organ jest zobowiązany, zgodnie z powołanymi wyżej zasadami przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, dążąc do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i należytego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisu § 10 ust. 2b Rozporządzenia) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie art. 79a § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 § 2 k.p.a.).
Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.
W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Końcowo należy wskazać, że fakt przyznania skarżącemu pomocy za okres od lutego do kwietnia 2021 r. nie może zwalniać organu z obowiązku ustalenia jaka była rzeczywista przeważająca działalność skarżącego na dzień 31 marca 2021 r. Zwrócić należy uwagę, że § 12 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia przewiduje, iż wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zawiera elementy, o których mowa m.in. w art. 31zp ust. 3 ustawy o COVID-19, czyli oświadczenie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Okoliczność ta rodzi określone skutki prawne dla wnioskodawcy. Jeżeli bowiem organ w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego ustali, że na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalnością skarżącego była rzeczywiście działalność określona kodem 93.28.Z, wówczas otwarta pozostaje kwestia weryfikacji czy we wcześniejszych wnioskach składanych przez skarżącego, na mocy których otrzymał on stosowne zwolnienie, jego oświadczenia składane pod rygorem odpowiedzialności karnej pozostawały zgodne z prawdą.
Dodatkowo art. 31zub ustawy o COVID-19 przewiduje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do kontroli prawidłowości i rzetelności danych przekazanych przez płatnika składek we wniosku o zwolnienie z opłacania składek na zasadach określonych w rozdziale 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.