Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (organ) umorzył postępowanie w sprawie wniosku P. H. (płatnik) o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z decyzją organu z 18 stycznia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, że 16 grudnia 2021 r. wpłynął do organu wniosek płatnika o umorzenie składek za okresy od lipca do listopada 2021 r. w kwocie 1.527,24 zł. W swoim wniosku płatnik opisał okoliczności dotyczące jego zatrudnienia oraz powołał się na trudną sytuację życiową i materialną.
Następnie 17 stycznia 2022 r. organ otrzymał pismo płatnika, w którym płatnik cofnął wniosek złożony 16 grudnia 2021 r.
W następstwie decyzją wydaną 18 stycznia 2022 r. organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na zasadzie art. 105 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.). Decyzję podpisała A. K. Zastępca Naczelnika [...] bez powołania się na upoważnienie od organu.
Płatnik otrzymał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne 21 stycznia 2022 r., a 28 stycznia 2022 r. wpłynął do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z kolei 23 lutego 2022 r. płatnik cofnął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W związku z tym organ decyzją z 23 lutego 2022 r. umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem płatnika o ponowne rozpatrzenie sprawy przy zastosowaniu art. 105 § 2 K.p.a. Także decyzję organu z 23 lutego 2022 r. podpisała A. K. Zastępca Naczelnika [...] bez powołania się na upoważnienie od organu.
Płatnik (skarżący) złożył skargę na ostateczną decyzję organu z 23 lutego 2022 r.
Nie formułował konkretnych zarzutów.
Motywował, że zapłacił składki za miesiące, w których nie prowadził działalności, bo organ naliczał odsetki. Prosił o umorzenie i od grudnia 2021 r. niczego nie uzyskał. Po złożeniu wniosku o umorzenie składek "(...) dzwoniono by wycofać, bo nie umorzą składek ani odsetek 2 razy tak było (...)".
Skarżący zwrócił się o rozpatrzenie sprawy.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zaznaczył, że 10 marca 2022 r. skarżący złożył kolejne pismo, które zostało potraktowane jako nowy wniosek o umorzenie składek. Aktualnie jest ono w trakcie procedowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest zobowiązany skontrolować legalność zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze (ustawowe zastrzeżenia, ograniczające zakres sądowej kontroli legalności nie dotyczą zaskarżonej decyzji).
Realizując obowiązek określony w art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja i decyzja wydana przez organ 18 stycznia 2022 r. zostały każdorazowo podpisane przez tego samego pracownika organu.
W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Następnie według art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.
Z kolei art. 66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2022.1009 ze zm. - u.s.u.s.) stanowi, że Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa (art. 66 ust. 1). W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4). W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu (art. 66 ust. 5).
W dalszej kolejności art. 83 ust. 4 u.s.u.s. mówi o tym, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Prawidłowe odczytywanie i stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga właściwej interpretacji pojęcia zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja, w rozumieniu tej przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, to decyzja, która została objęta środkiem zaskarżenia.
Środki zaskarżenia są instytucjami procesowymi, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć w celu ich kasacji lub reformacji. Do cech właściwych dla środków zaskarżenia należy zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości (służą podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego). Ich celem bezpośrednim jest doprowadzenie do kasacji lub do reformacji rozstrzygnięcia. Środki zaskarżenia można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Jednym z nich jest kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia na organ wyższego stopnia. Na podstawie tego kryterium wyróżniamy: a) środki zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne, to jest takie, które zawsze przesuwają sprawę do wyższej instancji; b) środki zaskarżenia względnie dewolutywne, które powodują przesunięcie rozpatrzenia środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia tylko w razie nieuwzględnienia ich przez organ pierwszej instancji; c) środki zaskarżenia niedewolutywne, które rozpatrywane są przez organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolejnym kryterium klasyfikującym środki zaskarżenia jest kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując to kryterium, wyróżniamy: a) środki zaskarżenia zwyczajne, służące od rozstrzygnięć nieostatecznych; b) środki zaskarżenia nadzwyczajne, wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych. Następnym kryterium klasyfikującym środki zaskarżenia jest kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia. Na podstawie tego kryterium przeprowadza się podział na: a) środki zaskarżenia bezwzględnie suspensywne, to jest takie, które z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia; b) środki zaskarżenia względnie suspensywne, czyli takie, które wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego środek zaskarżenia.
Z kolei według kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodzielnie rozróżniamy: a) środki zaskarżenia samoistne; b) środki zaskarżenia niesamoistne, to znaczy takie, które można wnieść tylko z innymi środkami zaskarżenia (por. szerzej B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H.BECK 2019, s. 721 i nast.).
Przedstawione rozważania prawne dotyczące zdefiniowania i klasyfikacji środków zaskarżenia wprost prowadzą do konstatacji, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jednym ze środków zaskarżenia o charakterze zwyczajnym.
W następstwie zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu, który wydał decyzję 18 stycznia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne, był wyłączony od wydania decyzji w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Każdorazowe wydanie decyzji w toku instancji przez tego samego pracownika organu administracji publicznej istotnie narusza gwarancje bezstronności organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji kluczowego znaczenia nabiera obiektywna wątpliwość czy ten sam pracownik organu administracji publicznej dostrzeże i obiektywnie przeanalizuje wszystkie aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy przesądzające o jej wyniku.
W tym przypadku istotna może okazać się kwestia zbadania przez organ czy cofnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wcześniej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek można zasadnie zaakceptować z punktu widzenia interesu społecznego. Tej treści przesłanka umorzenia została ustanowiona w art. 105 § 2 K.p.a. W związku z tym organ ma obowiązek ją rozważyć na gruncie faktów i prawa w każdej indywidualnej sprawie nim wyda decyzję umarzającą na podstawie tego przepisu.
Instytucja wyłączenia ze swej prawnej istoty stanowi instrument, służący eliminowaniu wszelkich przyczyn, mogących wywoływać w otoczeniu jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu osób, rozstrzygających sprawę. Uwzględnia między innymi, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Niebezpieczeństwo to jest równoważone gwarancjami procesowymi, chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tym postępowaniu. Przesłanki wyłączenia określone w art. 24 § 1 K.p.a. można podzielić na dwie grupy: grupa przypadków bliskości wobec stron i grupa przypadków bliskości wobec sprawy (por. szerzej B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H.BECK 2019 do art. 24).
Zatem wyłączenie pracownika organu administracji publicznej jest jedną z kluczowych gwarancji bezstronnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która służy ochronie interesu prawnego strony postępowania administracyjnego.
Omawiana w niniejszej sprawie przesłanka wyłączenia pracownika organu wymieniona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mieści się w grupie przypadków bliskości wobec sprawy. Treść tej przesłanki oznacza, że niepożądana jest sytuacja, w której w rozstrzyganie sprawy - i to bez względu na treść rozstrzygnięcia, czy jest ono merytoryczne czy formalne - zaangażowany miałby być pracownik organu już wcześniej oceniający sprawę i stosujący prawo. Jest oczywiste, że w tego rodzaju przypadkach może powstać bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy nie będzie on obiektywny. Taki pracownik byłby wówczas w istocie rzeczy "sędzią we własnej sprawie" (por. uchwała sygn. I GPS 2/12 dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych rozważań prawnych udział w wydaniu decyzji z 18 stycznia i 23 lutego 2022 r. tego samego pracownika organu - A. K. był równoznaczny ze zrealizowaniem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jednocześnie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.
Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. jest wyrazem stanowiska ustawodawcy, w myśl którego naruszenie instytucji wyłączenia, a przez to istotnej dla strony gwarancji bezstronnego załatwienia sprawy administracyjnej, zawsze uzasadnia uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu.
Zauważyć przy tym należy, że rozważanej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego ustawodawca nie powiązał z wpływem na wynik sprawy. Zatem stwierdzenie przez sąd, że organ wydał kontrolowaną decyzję w warunkach omawianej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji bez analizy czy to kwalifikowane naruszenie prawa miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W zaistniałej sytuacji sąd nie był uprawniony do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie sposobu zastosowania przez organ art. 105 § 2 K.p.a.
W dalszym postępowaniu administracyjnym organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko prawne sądu.
Jednocześnie organ weźmie pod uwagę rozwiązanie prawne, stanowiące o tym, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzyga Prezes ZUS, nie terenowa jednostka organizacyjna ZUS. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie ma wyraźnego wskazania, że organem, który ją wydał, był Prezes ZUS. Należy podkreślić, że treść decyzji administracyjnej powinna ściśle odzwierciedlać ustawowe wymagania w tym zakresie, jakie zostały ustanowione w art. 107 § 1 K.p.a.
Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.