Wyrok WSA w Lublinie z 14 września 2022 r., I SA/Lu 280/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 14 września 2022 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 200000/71/125717/2022 w przedmiocie uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchyla zaskarżoną decyzję.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko
starszy inspektor sądowy Marta Ścibor protokolant

Uzasadnienie

W zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) stwierdził, że M. B. uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wyjaśnił, że decyzją z 4 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. B. o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowej przez płatnika.

M. B. otrzymał wymienioną decyzję 10 lutego 2022 r.

Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył 1 kwietnia 2022 r. (data nadania w krajowej placówce pocztowej).

W tym stanie sprawy organ przyjął, że M. B. uchybił ustawowemu terminowi przewidzianemu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wynosi 14 dni od doręczenia decyzji stronie.

W podstawie prawnej organ powołał się na art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2022.1009 ze zm. - u.s.u.s.) oraz na art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.).

M. B. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzucił, że nie został prawidłowo i wyczerpująco pouczony o przysługujących mu prawach, zgodnie z art. 9 K.p.a., a w szczególności o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu.

Zdaniem skarżącego, złożone zaświadczenia lekarskie uzasadniają przywrócenie uchybionego terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dalszej kolejności skarżący przedstawił okoliczności w celu wykazania zasadności wniosku o umorzenie składek z perspektywy jego sytuacji życiowej, materialnej.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem.

Przede wszystkim organ nie przeanalizował czy doręczenie skarżącemu decyzji z 2 marca 2022 r. było prawidłowe i wywołało skutek prawny.

Jak wynika z dowodu doręczenia, korespondencja z decyzją organu z 2 marca 2022 r. była awizowana 8 marca 2022 r. Zawiadomienie o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej doręczyciel pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Tego samego dnia, czyli 8 marca 2022 r. omawianą korespondencję wydano w placówce pocztowej E. B. jako osobie pełnoletniej zamieszkałej z adresatem.

Zgodnie z art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4).

Należy zauważyć, że art. 44 K.p.a. nie wyłącza możliwości wydania korespondencji w placówce pocztowej na warunkach określonych w art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy Prawo pocztowe (Dz.U.2022.896 - u.p.p.).

Wymieniony art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b u.p.p. stanowi o tym, że przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem:

• jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przysyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego w placówce pocztowej;
• dodatkowo po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem.

W tej mierze w pełni aktualny i adekwatny pozostaje pogląd prawny przyjęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I FSK 486/17 (por. strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie rozwiązań zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa (Dz.U.2021.1540 ze zm.).

W okolicznościach analizowanego postępowania administracyjnego w formularzu dowodu doręczenia decyzji organu z 2 marca 2022 r. nie ma wzmianki o tym, aby skarżący nie złożył zastrzeżenia ani o tym, aby E. B. złożył na piśmie oświadczenie o zamieszkiwaniu razem ze skarżącym. W następstwie otwarta pozostaje kwestia czy doręczenie decyzji organu z 2 marca 2022 r. spełniło wymogi z art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b u.p.p., czy też tych wymogów nie spełniło.

Jednocześnie organ nie podjął żadnych czynności w celu zweryfikowania okoliczności o kluczowym znaczeniu dla stwierdzenia czy doręczenie decyzji organu z 2 marca 2022 r. było zgodne z prawem, a więc czy decyzja ta weszła do obrotu prawnego.

Niezależnie od aspektu sprawy omówionego wyżej, trzeba zwrócić uwagę, że nawet gdyby decyzja organu z 2 marca 2022 r. została w świetle prawa skutecznie doręczona 8 marca 2022 r., był to czas, w którym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan epidemii. Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii weszło w życie 16 maja 2022 r. (Dz.U.2022.1027).

Od 16 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020.2255) obowiązywał w porządku prawnym art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19).

Ustawodawca przyjął w tej regulacji, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3. przedawnienia,
4. których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5. zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6. do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

• organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1).

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2).

W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3).

W tym stanie prawnym ważne jest, że w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca mówi wyłącznie o przypadku uchybienia przez stronę terminowi przewidzianemu przepisami prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a następnie wymienia kategorie terminów, które ma na uwadze, przy czym są to terminy nie tylko procesowe, ale również materialne.

Zatem - ściśle rzecz biorąc - z treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 wynika wprost, że dla jego zastosowania istotne jest wyłącznie uchybienie terminowi w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Żadnych innych warunków ustawodawca nie wymienił i jednocześnie nie nawiązał, nie odesłał do przesłanek zawartych w art. 58 § 1 K.p.a., a więc do braku winy w uchybieniu terminowi.

Natomiast w art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 ustawodawca jedynie wyodrębnił przypadek, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Stwierdził, że wówczas prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Oznacza to, że ustawodawca - niezależnie od rozwiązania przyjętego w art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19 - wydłużył czas na złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na zasadach określonych w art. 58 § 1 K.p.a.

Za tej treści wnioskiem przemawiają następujące argumenty:

Po pierwsze - art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w żaden sposób nie nawiązuje do art. 58 § 1 K.p.a. i do zawartych tam przesłanek. Jedyną wspólną płaszczyzną art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 58 § 1 K.p.a. jest wymóg uchybienia terminowi. Jednak w dalszej kolejności art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 nie nawiązuje do braku winy w uchybieniu terminowi, a jednocześnie art. 58 § 1, § 2 K.p.a. do obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Innymi słowy, art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 nie przenosi rozwiązań przyjętych w całym art. 58 K.p.a. na grunt ustawy COVID-19. Dlatego konsekwentnie ustawodawca w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 przewiduje odrębne zasady dotyczące składania wniosków o przywrócenie uchybionego terminu.

Po drugie zaś - gdyby nawet przyjąć, że brzmienie art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 miałoby uprawniać do przywracania terminów wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustanowionych w art. 58 K.p.a. (a więc przy braku zawinienia w uchybieniu terminowi i po złożeniu wniosku w terminie 30 dni od ustania przeszkody), to przecież prowadziłoby to do sprzeczności z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19, które z kolei nakazują organom władzy publicznej przywracać uchybione terminy w czasie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jeśli zainteresowany o to wystąpi w terminie 30 dni od uzyskania od organu władzy publicznej odpowiedniej informacji. W ustawie COVID-19 ustawodawca nie wymaga niczego więcej dla uzyskania przez zainteresowanego przywrócenia uchybionego terminu.

Trzeba przy tym zauważyć, że instytucja przywrócenia uchybionego terminu zawarta w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ma istotnie szerszy zakres przedmiotowy w porównaniu z art. 58 § 1 K.p.a., bowiem odnosi się nie tylko do terminów uchybionych w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można zasadnie prowadzić wykładni art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, która miałaby skutkować przywracaniem uchybionych terminów zwłaszcza nienależących do K.p.a. na zasadach przewidzianych w K.p.a.

W podsumowaniu powyższych rozważań sąd ocenia, że zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19 sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc związane z nim ograniczenia, utrudnienia w funkcjonowaniu, w przemieszczaniu się, w dostępie do organów władzy publicznej oraz wysokie ryzyko zachorowania i izolacji same w sobie są na tyle znaczące w relacjach obywatele - organy władzy publicznej, że stanowią samodzielną ustawową przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu spośród wymienionych w tym przepisie. Można zatem powiedzieć, że w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca dał wyraz przekonaniu, że samo obowiązywanie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 jest równoznaczne z brakiem winy w uchybieniu terminowi. Dlatego konsekwentnie ustawodawca w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie sięgał do art. 58 § 1 K.p.a. Natomiast w art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 zaingerował w art. 58 § 2 K.p.a., ale tylko w odniesieniu do tych sytuacji, w których wchodziłby w rachubę art. 58 § 1 K.p.a. zamiast art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Poszukiwanie i rozważanie takich sytuacji wykracza poza granice niniejszej sprawy. Warto jednak odnotować choćby sytuację, w której zainteresowany nie złożyłby wniosku o przywrócenie uchybionego terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19. Wówczas nie byłby pozbawiony prawa do skorzystania z art. 58 K.p.a. oczywiście w odniesieniu do terminów objętych tym unormowaniem i już na zasadach w nim przewidzianych, całkowicie odrębnie, niezależnie od reżimu wprowadzonego przez art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19.

Wobec tego organ nie był uprawniony do stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w okresie stanu epidemii bez wyczerpania trybu z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.

Dla ścisłości należy odnotować, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 mówi o przypadkach stwierdzenia uchybienia wymienionym terminom prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zatem regulacja ta stanowi o fakcie uchybienia terminowi, a nie o postanowieniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi. Oznacza to, że uchybienie terminowi przez stronę rozumiane jako fakt zobowiązuje organ do bezwarunkowego stosowania w pierwszej kolejności art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19. Innymi słowy, organ nie był uprawniony do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez uprzedniego wyczerpania trybu z 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Dotychczas organ pominął omawianą ustawową i szczególną regulację bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu.

Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.).