Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: "ZUS") na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a") w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: "ustawa o COVID") – stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek.
Z jej uzasadnienia wynika, że 5 kwietnia 2022 r. została wydana przez ZUS decyzja nr 640/2022 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek ze stosownym pouczeniem, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2022 r. W dniu 13 maja 2022 r. do ZUS wpłynął wniosek (nadany 10 maja 2022 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek.
W dniu 23 maja 2022 r. ZUS wydał decyzję nr RED/D/U-101/2022 o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja została odebrana przez skarżącego w dniu 31 maja 2022 r.
W dniu 20 czerwca 2022 r. za pośrednictwem ZUS wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga na decyzję z 5 kwietnia 2022 r. nr 640/2022. Wyrokiem z 28 października 2022 r. w sprawie I SA/Lu 438/22 decyzja z 23 maja 2022 r. została uchylona. W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał, że ZUS nie był uprawniony do wydania decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez uprzedniego wyczerpania trybu z art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Sąd zobowiązał ZUS do zrealizowania obowiązku z postaci umożliwienia skarżącemu złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wykonując wyrok, ZUS pismem z 2 lutego 2023 r. wyznaczył skarżącemu termin 30 dni od daty doręczenia pisma do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, wyjaśniając, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona powinna podać przyczynę niedochowania terminu oraz wskazać od kiedy ustały te przyczyny. Korespondencja została doręczona skarżącemu w dniu 8 lutego 2023 r.
Stwierdzając, że pismo skarżącego z dnia 2 marca 2023 r., będące odpowiedzią na powyższe wezwanie, nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z 16 marca 2023 r. ponownie stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do dokonania tej czynności procesowej.
W skardze do Sądu skarżący zwrócił się o "rozpatrzenie jego prośby o umorzenie należności z tytułu składek ZUS". Wyjaśnił, że opóźnienie wniosku było spowodowane chorobami i niesprawnością fizyczną (w ciągu 3 lat przeszedł 3 zabiegi chirurgiczne, jest chory na cukrzycę, mieszka sam, ma problemy z chodzeniem).
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a."), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W kontekście powyższego należy wskazać, że Sąd w wyroku z dnia 28 października 2022 r., w sprawie I SA/Lu 438/22, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ocenił, że "organ nie był uprawniony do wydania decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez uprzedniego wyczerpania trybu z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19".
Sąd rozpoznający aktualną skargę stwierdza, że ZUS wywiązał się z nałożonego powołanym wyrokiem obowiązku.
Jak bowiem wynika z akt sprawy, pismem z 2 lutego 2023 r. wyznaczył skarżącemu termin 30 dni od daty jego doręczenia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, wyjaśniając, że wraz z wnioskiem powinien podać przyczynę niedochowania terminu i wskazać, od kiedy ustały przyczyny takiego stanu rzeczy. Wezwanie zostało skarżącemu doręczone w dniu 8 lutego 2023 r.
W odpowiedzi skarżący złożył pismo z dnia 1 marca 2023 r., w którym zwrócił się o "ponowne rozpatrzenie jego sprawy o umorzenie zadłużenia składek ZUS", zaznaczając w nawiasie: "uchybienie terminu". Podał, że w ciągu 3 lat przeszedł 3 zabiegi chirurgiczne (amputacja 3 palców u prawej nogi, operacja na przepuklinę i woreczek żółciowy). Wyjaśnił także, że ma problemy z chodzeniem.
W ocenie ZUS pismo to nie zawierało w swojej treści wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego decyzją z 16 marca 2023 r. ponownie stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd takiej oceny nie podziela.
Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony oraz inni uczestnicy postępowania nie ucierpieli z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Z zasady informowania stron wywiedziono w orzecznictwie sądów administracyjnych wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie:
- - obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09, LEX nr 745012);
- - obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741);
- - obowiązek wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak, podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera (wyrok NSA w Warszawie z 8 listopada 2000 r., I SA 1351/99, LEX nr 78928).
Realizując zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ administracji powinien dążyć do ustalenia treści pism składanych przez stronę, w szczególności treści składanego żądania. Należy przy tym zauważyć, że o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma, ale istotna jest jego treść. To obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej intencji strony. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ.
W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym przez stronę podaniu – nawet jeśli są zredagowane niezręcznie, niedbale lub niezrozumiale – obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest bowiem w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. To zaś należy ocenić – jak już wyżej wskazano – na podstawie treści wniesionego pisma, a nie np. na podstawie jego tytułu.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo skarżącego z dnia 1 marca 2023 r., które wpłynęło do organu w terminie otwartym do wniesienia wniosku przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawierające w swej treści sformułowania jednoznacznie świadczące o tym, że skarżący "chce ponownego rozpatrzenia jego sprawy o umorzenie zadłużenia z tytułu składek", mimo braku wyartykułowania żądania zgodnie z wezwaniem organu wyeksponowanym w piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. powinno być potraktowane jako wypełnienie nałożonego obowiązku. Tym bardziej, że w nawiasie dodał on "uchybienie terminu".
Nie sposób nie zauważyć na podstawie analizy pism składanych w postępowaniu, jak również i w kontekście skargi do Sądu, że skarżący jest osobą nieporadną, posiadającą problemy z komunikacją w formie pisemnej. Na pierwszy rzut oka widać, że nie ma wiedzy prawniczej i nie posiada doświadczenia w kontaktach z organami władzy publicznej. Trudno zatem od niego oczekiwać precyzyjnych odpowiedzi w kwestiach stricte prawnych.
Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a. stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 5 kwietnia 2016 r., IV SA/Wr 747/15, w Gorzowie Wlkp. z 15 października 2014 r., II SA/Go 616/14, w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 2988/13, w Bydgoszczy z 3 lipca 2013 r., II SA/Bd 27/13).
W niniejszej sprawie ZUS zasadom tym nie sprostał.
Ze względów wyżej przytoczonych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.