Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. (organ I instancji) z [...] r. wydaną na wniosek P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (spółka), orzekającą o rozłożeniu na raty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ motywował, że [...] r. wydał w stosunku do spółki ostateczną decyzję określającą kwotę dotacji oświatowej podlegającą zwrotowi.
Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki organ I instancji decyzją z [...] r. omawianą zaległość rozłożył na 54 miesięczne raty, pierwsza płatna do końca lutego 2020 r., a ostatnia do końca lipca 2024 r.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] r. spółka przede wszystkim zaznaczyła, że korzysta ze środka zaskarżenia z ostrożności procesowej w zakresie dotyczącym terminów płatności poszczególnych rat dotacji podlegającej zwrotowi. Zdaniem spółki, decyzja organu I instancji objęta odwołaniem nie uwzględnia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19, mocą którego wstrzymana została wykonalność zaskarżonej decyzji organu z [...] r. orzekającej o obowiązku zwrotu dotacji. W tych okolicznościach spółka wyrażała obawę, że wywiązywanie się z ratalnego zwrotu dotacji w terminach zakreślonych w decyzji organu I instancji z [...] r. może być obarczone wadą prawną. Tłumaczyła, że dlatego wnosi o zbadanie sprawy i wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 albo § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U.2020.256 ze zm. - K.p.a.).
Organ u podstaw zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. argumentował, że wniosek spółki o rozłożenie na raty dotacji podlegającej zwrotowi wynikającej z ostatecznej decyzji z [...] należy rozpatrywać na gruncie art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 61 ust. 3 pkt 4, art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych (aktualnie Dz.U.2019.869 ze zm. - u.f.p.). W dalszej kolejności organ nawiązał do art. 130 § 2, art. 135 K.p.a. oraz do art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.) i wywiódł, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wprowadza dla organów zakaz stosowania przymusu egzekucyjnego, ale nie stanowi przeszkody do dobrowolnego jej wykonania przez adresata obowiązku. W przypadku korzystnego dla spółki wyroku ratalnie spłacana zaległość będzie podlegała zwrotowi.
Organ motywował, że spółka wyraża zgodę na wywiązywanie się z rat, ale po prawomocnym rozpoznaniu jej skargi w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19. W następstwie nie uiściła wymagalnych rat zgodnie z decyzją organu I instancji z [...] r. W ocenie organu, takie postępowanie spółki wskazuje na brak woli z jej strony spłacania rat w terminach określonych we wspomnianej decyzji organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że wniosek o udzielenie ulgi spółka jest uprawniona odwołać czy zmodyfikować do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, kiedy zmieniają się okoliczności faktyczne i prawne. Dlatego z uwagi na zmianę okoliczności "faktycznoprawnych" zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia "z uwzględnieniem: 1. prawidłowej podstawy prawnej, 2. przyznanego Spółce sądowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, 3. zmienionego stanowiska Spółki w zakresie terminów płatności rat."
Dodatkowo organ zwrócił uwagę na obowiązek organu I instancji rozważenia zasadności zawieszenia postępowania z wniosku spółki o udzielenie ulgi do czasu prawomocnego zakończenia sądowej kontroli legalności decyzji organu z [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku prowadzenia postępowania organ I instancji powinien wezwać spółkę do sprecyzowania czy wnosi o zawieszenie postępowania stosownie do art. 98 § 1 K.p.a.
Ponadto, w przekonaniu organu, uchylenie decyzji organu I instancji z [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wynika z konieczności oceny czy zaistniały przesłanki do udzielenia ulgi na datę wydania decyzji. Podkreślił przy tym istotne znaczenie czynnika czasu przy rozstrzyganiu danej sprawy, a przechodząc do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdził, że niezbędne jest zbadanie wpływu sytuacji epidemicznej na aktualną kondycję finansową spółki, w szczególności czy uzyskała państwową pomoc.
Spółka złożyła sprzeciw od powyższej decyzji organu, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Uzasadniała, że organ nie uwzględnił ochrony prawnej, jaką daje spółce postanowienie z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19 wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji z [...] r. orzekającej o obowiązku zwrotu dotacji. W ocenie spółki, okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji z [...] r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, z którą spółka "co do zasady w kwestiach merytorycznych" się godzi. Spółka jedynie powzięła wątpliwości co do tego czy wykonywanie decyzji organu I instancji z [...] r. może być obarczone wadą prawną, biorąc pod uwagę powoływane postanowienie z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19. Według spółki, organ powinien zawiesić postępowanie zainicjowane jej wnioskiem o udzielenie ulgi do prawomocnego zakończenia sądowej kontroli legalności ostatecznej decyzji organu z [...] r. dotyczącej obowiązku zwrotu dotacji oświatowej.
Organ, odpowiadając na sprzeciw, wniósł o jego oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:
Sprzeciw spółki zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Zatem zainicjowana sprzeciwem sądowa kontrola legalności decyzji organu wydanej przy zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. sprowadza się do rozważenia czy w motywach tej treści rozstrzygnięcia organ wykazał: - naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, - istnienie zakresu sprawy koniecznego do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy też w rzeczywistości organ uchylił się od rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w instancji odwoławczej.
Sądowa kontrola decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu przede wszystkim wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zgodnie przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. W ten sposób skonstruowana zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą stanowiska i argumentów organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty, formalnie bądź merytorycznie.
Na potrzeby dalszych rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (§ 2a).
Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (§ 2b). Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (§ 4, przy czym § 3 został uchylony).
Natomiast art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).
W przytoczonym stanie prawnym wprost zgodnie z treścią przesłanek zawartych w art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy przy wydaniu decyzji objętej odwołaniem organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem ustawodawca przyznał organowi odwoławczemu możliwość wydania decyzji kasacyjnej tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do rozstrzygnięcia jej przez organ odwoławczy co do istoty.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał potrzebny do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony. W takim stanie rzeczy - co do zasady - rolą organu odwoławczego jest samodzielne odtworzenie obrazu faktycznego sprawy i w następstwie sformułowanie stanowiska prawnego.
W ocenie sądu, lektura motywów kontrolowanej decyzji jednoznacznie prowadzi do stwierdzenia, że organ nie wykazał podstaw do powzięcia wyjątkowego kasacyjnego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a.
Przede wszystkim wymaga zaznaczenia, że w realiach analizowanej sprawy decyzja organu I instancji z [...] była odpowiedzią na wniosek spółki o rozłożenie na raty dotacji podlegającej zwrotowi. W piśmie, które organ potraktował jako odwołanie od wspomnianej decyzji organu I instancji, spółka nie toczyła sporu o zakres materiału dowodowego, o ustalenia faktyczne czy - ujmując rzecz szerzej - o naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania przy rozpatrywaniu jej wniosku.
Spółka przedstawiła w tym piśmie zasadniczo swoje wątpliwości natury prawnej dotyczące znaczenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19, mocą którego wstrzymana została wykonalność ostatecznej decyzji organu z [...] r. orzekającej o obowiązku zwrotu dotacji, dla terminów wykonalności (wymagalności) kolejnych rat określonych w decyzji organu I instancji z [...] r.
Z kolei organ uchylił decyzję organu I instancji z [...] r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia "z uwzględnieniem: 1. prawidłowej podstawy prawnej, 2. przyznanego Spółce sądowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, 3. zmienionego stanowiska Spółki w zakresie terminów płatności rat."
Tym samym, w ocenie sądu, organ zastosował art. 138 § 2 K.p.a. z przyczyn nieadekwatnych do stanu sprawy i - co najistotniejsze - także do treści tego przepisu.
Przyjęcie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podobnie jak rozważenie przesłanek zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki, należą do sfery prawa i pozostają w kompetencji nie tylko organu I instancji, ale także organu odwoławczego. Co do zasady, analiza przez organ odwoławczy stanu prawnego sprawy - od strony formalnej i materialnej - stanowi istotę dwuinstancyjności postępowania ustanowionej w art. 15 K.p.a.
Zatrzymując się na argumencie organu dotyczącym prawidłowej podstawy prawnej, należy zauważyć, że organ I instancji wprost odnosił się w swoich rozważaniach do przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p., a więc do tych, których potrzebę rozważenia organ odnotował u podstaw stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Inną kwestią jest czy organ I instancji uczynił to wyczerpująco i trafnie, jednak aktualnie pozostaje ona poza granicami sądowej kontroli, która ma za przedmiot wyłącznie ustawowe wymogi przewidziane dla stosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Także potrzeba rozważenia zagadnienia kluczowego z perspektywy stanowiska spółki dotyczącego relacji między terminami płatności kolejnych rat przyjętymi przez organ I instancji w decyzji z [...] r. a postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19, mocą którego wstrzymana została wykonalność zaskarżonej decyzji organu z [...] r. orzekającej o obowiązku zwrotu dotacji, nie mogła stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Spółka w piśmie nazwanym odwołaniem nie toczyła sporu o wyjaśnienie istoty sprawy i o fakty, ale chciała uzyskać stanowisko w kwestii prawnej, czyli konkretnie od kiedy i na jakiej podstawie prawnej system ratalnej płatności wynikający z decyzji organu I instancji z [...] r. staje się obowiązujący w kontekście postanowienia z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19. Wątpliwości prawne spółki - co do zasady - nie uzasadniały stosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i w następstwie ponownego rozpatrzenia istoty sprawy przez organ I instancji, co wynika wprost z treści tej regulacji.
Trzeba zauważyć, że prawidłowe odniesienie się do przesłanek zawieszenia postępowania prowadzonego z wniosku spółki wymaga uprzedniej oceny prawnej relacji między decyzją organu I instancji z [...] r. a postępowaniem w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19, w szczególności postanowieniem z 16 stycznia 2020 r. Jednocześnie bez rozważenia zakresu ochrony prawnej wynikającej dla spółki z toku sprawy sygn. I SA/Lu 730/19, w szczególności na gruncie wykonalności decyzji organu I instancji z [...] r., nie można zasadnie twierdzić, jak to uczynił organ, że spółka nie wykazuje woli płacenia rat.
Dodatkowo samo powołanie przez organ art. 130 § 2, art. 135 K.p.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wyjaśniło spółce na czym polega wykonalność w okolicznościach tej konkretnej sprawy w odniesieniu do poszczególnych rat przyjętych w decyzji organu I instancji z [...] r., czy i w jaki sposób na tę wykonalność może wpływać postanowienie z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19 oraz tok tego postępowania sądowego bądź z jakich względów faktycznych i prawnych taki wpływ nie występuje. Wywód organu sugerujący, że dla oceny sytuacji prawnej spółki rozstrzygające znaczenie ma wykonywanie decyzji organu I instancji z [...] r. bez związku z przymiotem jej wykonalności nie został poparty tokiem argumentacji prawnej na temat relacji między terminami płatności kolejnych rat a wykonalnością decyzji i dodatkowo postanowieniem z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19.
Ponadto, jeśli, zdaniem organu, zaistnienie sytuacji epidemicznej mogło być ważne z punktu widzenia kondycji spółki, w pierwszej kolejności od niej trzeba było uzyskać niezbędne informacje i dowody. Dopiero ich analiza pozwoliłaby organowi rzetelnie, obiektywnie ocenić znaczenie tego aspektu sprawy dla jej prawidłowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, w tym między innymi dla zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Trzeba przy tym zauważyć, że ogólnikowe nawiązanie przez organ do ewentualnej pomocy pochodzącej z publicznych środków w istocie zmierza do zakwestionowania samej zasadności rozłożenia na raty dotacji podlegającej zwrotowi. Tymczasem w myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a takich szczególnych okoliczności organ nie wykazał.
W ocenie sądu, błędnie również organ utożsamia wątpliwości prawne spółki ze zmianą jej stanowiska w sprawie. W piśmie nazwanym odwołaniem spółka wyraźnie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu I instancji przyjętym w decyzji z [...] r., wyrażając jednocześnie przekonanie, że postanowienie z 16 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 730/19 odsuwa w czasie wykonalność (wymagalność) poszczególnych rat. Rzecz wymaga rzetelnego rozważenia i trafnego przesądzenia we właściwym trybie, poczynając od tego czy pismo spółki nazwane odwołaniem w swej proceduralnej istocie jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 128 K.p.a., a więc czy spółka w ten sposób wyraża swoje niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji, gdzie przebiega granica między odwołaniem według art. 128 K.p.a. a wyjaśnieniem wątpliwości co do treści decyzji stosownie do art. 113 § 2 K.p.a. w tej konkretnej sprawie.
Aktualnie, rozpoznając sprzeciw spółki, należy ocenić, że w motywach kontrolowanej decyzji organ nie wykazał okoliczności - ani na płaszczyźnie faktów, ani prawa - pozwalających na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie na obecnym etapie analizowanej sprawy organ dowolnie wydał decyzję kasacyjną.
Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 w związku z art. 64d § 1 P.p.s.a.