Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 17 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 438/20

Uzasadnienie

1. N. i B. "Ż." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (skarżąca) wniosła skargę na czynność Zarządu Powiatu w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej za czerwiec 2020 r. na słuchaczy Policealnej Szkoły C. N. i B. "Ż." w P., Liceum Ogólnokształcącego Dla Dorosłych "Ż." w P., Policealnej Szkoły Opieki Medycznej "Ż." w P., dla których skarżąca jest organem prowadzącym. Zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, dalej "u.f.z.o.") w związku z § 10 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493) przez nieprzekazanie dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej dla jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego stosownie do liczby słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., w terminie do 30.06.2020 r., w łącznej kwocie [...]zł, podczas gdy szkoły spełniły wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, a tym samym brak było podstaw do zaniżenia tej kwoty. Skarżąca wywiodła przy tym, że czynność polegająca na odmowie wpłaty dotacji jest "czynnością administracyjną" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") i podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji i stanowią czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu P. wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił własne stanowisko co do poszczególnych twierdzeń zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu,
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających,
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a,
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2 a i § 3 p.p.s.a.).

Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała czynność, polegającą na wypłacie zaniżonej dotacji, czyli wypłacenie dotacji w określonej kwocie niższej niż kwota, jaką skarżąca uważa za należną. Podstawą do czynności organu polegającej na wypłacie dotacji był art. 34 ust. 1 u.f.z.o., z którego wynika, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy między innymi szkoły, w sposób i w terminach określonych w tym przepisie. Czynność wypłaty dotacji polegająca na przekazaniu dotacji na rachunek bankowy ma charakter jedynie techniczny, polega na zadysponowaniu środkami pieniężnymi z rachunku organu na rachunek szkoły. Czynność taka jest następstwem innych aktów lub czynności podejmowanych przez organ, prowadzących do wykonawczej w stosunku do nich, a więc technicznej, czynności wypłaty określonej kwoty.

Sąd podziela dokonaną przez organ ocenę, że czynność, o jakiej mowa wyżej, nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności, czynność taka nie kwalifikuje się jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ jako czynność jedynie wykonawcza (w stosunku do innych aktów lub czynności organu, a nie w stosunku do normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek) sama w sobie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem, 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą, 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną, 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania, 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Jednak ta formuła wykonawcza, o której wyżej mowa, jest realizacją uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa a nie - jak w rozpoznawanej sprawie - realizacją (następstwem) poprzedzającego aktu lub czynności, które w rzeczywistości dotyczą uprawnień lub obowiązków.

Regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. w sposób specyficzny przesądza jakie czynności organu dotującego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że nie odpowiadają wyżej przedstawionej charakterystyce. Wśród tych czynności nie ma wypłaty dotacji (przekazania dotacji na rachunek bankowy szkoły). Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Takie stanowisko, jak przedstawione wyżej, przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się, że czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Czynność polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie został wymieniony w art. 47 tej ustawy, w związku z czym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2008/19, z 13 grudnia 2019 r., I GSK 2129/19, z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2213/19, z 30 stycznia 2020 r.).

Przedstawiona argumentacja uzasadnia pogląd, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji, jest czynnością techniczną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.