Wyrok WSA w Lublinie z 12 maja 2020 r., I SA/Lu 44/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia K. K. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wystawił na zobowiązanego tytuły wykonawcze z [...] r. o numerach:

[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za: styczeń, luty, maj, czerwiec 2001 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za: lipiec, sierpień, wrzesień, październik 2001 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za: kwiecień, maj, czerwiec, lipiec 2002 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za: sierpień, wrzesień, październik, listopad 2002 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za: grudzień 2002 r. oraz styczeń, luty, marzec 2003 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za: kwiecień, maj, czerwiec, lipiec 2003 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za sierpień 2003 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za: kwiecień, maj, czerwiec, lipiec 2002 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za: sierpień, wrzesień, październik, listopad 2002 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za: grudzień 2002 r. oraz styczeń, luty, marzec 2003 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za: kwiecień, maj, czerwiec, lipiec 2003 r.;
[...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za: sierpień 2003 r., listopad i grudzień 2010 r.;
[...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2001 r.;
[...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: wrzesień i październik 2001 r. oraz kwiecień i maj 2002 r.;
[...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień 2002 r.;
[...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: październik, listopad, grudzień 2002 r. oraz styczeń 2003 r.;
[...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: luty, marzec, kwiecień, maj 2003 r.;
[...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: czerwiec, lipiec, sierpień 2003 r.

Wymienione wyżej tytuły wykonawcze wystawione zostały na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. określającej zadłużenie z tytułu wskazanych wyżej składek, wydanej na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej "u.s.u.s.").

Wcześniej, bowiem w dniu [...] r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję stwierdzającą, że na koncie płatnika figuruje zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek:

a/ na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za styczeń i luty 2001 r. oraz za okresy od maja do października 2001 r., za grudzień 2001 r. oraz za okresy od stycznia 2002 r. do stycznia 2007 r. b/ na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za luty 2001 r. oraz za okresy od maja do października 2001 r. i od lutego 2002 r. do stycznia 2007 r.;

c/ na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za styczeń 2001 r. oraz za okresy od maja do listopada 2001 r. i od lutego 2002 r. do stycznia 2007 r.

Decyzja z dnia [...] r. była podstawą dokonanego w dniu 2 marca 2009 r. wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości zobowiązanego położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] działając jako organ egzekucyjny, w dniu 21 września 2012 r. doręczył zobowiązanemu odpisy tytułów wykonawczych z wykorzystaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.").

Próba zajęcia rachunku bankowego w B. S.A., podjęta pismem z 30 sierpnia 2012 r., okazała się bezskuteczna, ponieważ bank poinformował, że nie prowadzi rachunku zobowiązanego.

Następnie prowadzenie egzekucji należności powierzono Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w [...]. Organ ten zawiadomieniem z 9 lipca 2013 r. zajął świadczenia zobowiązanego z ubezpieczenia społecznego w W. w [...] Biuro to poinformowało o zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją prowadzoną przez komornika sądowego.

Zawiadomieniem z 18 listopada 2016 r. organ egzekucyjny próbował zająć rachunek bankowy w B. S.A., jednak bank poinformował, że nie prowadzi rachunku zobowiązanego.

Zawiadomieniem z 20 listopada 2018 r. organ egzekucyjny zajął wyżej wskazaną nieruchomość zobowiązanego.

Pismem z 27 sierpnia 2019 r. skierowanym do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego zobowiązany złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podnosząc przedawnienie m.in. składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za lata: 2001, 2002 i 2003 oraz za listopad i grudzień 2010 r. Zobowiązany wskazał, że decyzję ustalającą wysokość zobowiązania Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w 2008 r., a więc po upływie okresów przedawnienia należności za lata 2001 i 2002. Zobowiązany podniósł, że organ egzekucyjny pierwszej czynności egzekucyjnej dokonał dopiero w 2014 r. Tym samym, według zobowiązanego należności za 2003 r. przedawniły się w 2013 r. Ponadto zobowiązany wskazał, że wpis hipoteki przymusowej nie stanowi czynności egzekucyjnej.

Organ egzekucyjny pierwszej instancji postanowieniem z [...] r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W zażaleniu zobowiązany zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej "u.p.e.a.") w związku z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. a także art. 24 ust. 5a u.s.u.s. w związku z art. 1a ust. 12 u.p.e.a.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, wskazał, że w zasadniczej części podziela stanowisko Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego, który stwierdził brak przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zmodyfikował jedynie ustalenie dotyczące pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności za listopad i grudzień 2010 r.

Organ drugiej instancji odniósł się do kwestii przedawnienia należności za lata 2001-2003 zabezpieczonych hipoteką na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. i stwierdził, że wbrew stanowisku strony zabezpieczenie należności z tytułu składek w formie hipoteki zapobiega ich przedawnieniu i ma kluczowe znaczenie dla ich dochodzenia w przyszłości w ramach postępowania egzekucyjnego z przedmiotu zabezpieczenia. Organ odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., SK 40/13 i podkreślił, że wywiera on wpływ na zabezpieczenia hipoteczne ustanowione na rzecz ZUS tylko w okresie do 31 grudnia 2002 r. Odnośnie zabezpieczeń hipotecznych dokonanych po 31 grudnia 2002 r. organ wskazał, że od 1 stycznia 2003 r. obowiązuje przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s, na który wyrok Trybunału pozostaje bez wpływu, ponieważ przepis ten nie był przedmiotem orzekania. W świetle powyższego wpisanie w dniu 2 marca 2009 r. hipoteki obejmującej należności za okres od 2001 r. do 2007 r. stwierdzone prawomocną decyzją z [...] r., uniemożliwia przypisanie tym zaległościom przymiotu przedawnionych. Zdaniem organu wierzyciel wbrew stanowisku strony w odpowiednim czasie przystąpił do podjęcia działań zapobiegających przedawnieniu należności oraz zmierzających do ich egzekwowania w przyszłości.

Według organu niewłaściwa jest także interpretacja strony odnośnie do terminów przedawnienia należności, zasad ich wygasania i pierwszej czynności egzekucyjnej.

Organ drugiej instancji, po przeanalizowaniu przepisów ustawy dotyczących wyżej wskazanych kwestii, ustalił, że składki objęte poszczególnymi tytułami wykonawczymi przedawniałyby się następująco:

a/ składki na ubezpieczenia społeczne: za styczeń, luty, maj, czerwiec 2001 r. –odpowiednio: 16 lutego, 16 marca, 16 czerwca, 16 lipca 2011 r.; za okresy od lipca do października 2001 r. – odpowiednio: 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada 2011 r.; za okresy od kwietnia do grudnia 2002 r. - 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada, 16 grudnia 2012 r. oraz 16 stycznia 2013 r.; za okresy od stycznia do lipca 2003 r. – odpowiednio:16 lutego, 16 marca, 16 kwietnia, 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia 2013 r. (składki objęte tytułami wykonawczymi o numerach: [...] oraz od [...] do [...]), b/ składki na ubezpieczenie zdrowotne: za okresy od kwietnia do grudnia 2002 r. – odpowiednio: 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada, 16 grudnia 2012 r. oraz 16 stycznia 2013 r.; za okresy od stycznia do sierpnia 2003 r. – odpowiednio: 16 lutego, 16 marca, 16 kwietnia, 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września 2013 r. oraz za listopad i grudzień 2010 r. - 1 stycznia 2017 r. (składki objęte tytułami wykonawczymi o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]), c/ składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od maja do października 2001 r. - 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada 2011 r.; za okresy od kwietnia do grudnia 2002 r. – odpowiednio: 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada, 16 grudnia 2012 r. oraz 16 stycznia 2013 r.; za okresy od stycznia do sierpnia 2003 r. - 16 lutego, 16 marca, 16 kwietnia, 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września 2013 r. (składki objęte tytułami wykonawczymi o numerach: od [...] do [...]).

Zdaniem organu drugiej instancji do przedawnienia należności objętych wyżej wymienionymi tytułami wykonawczymi nie doszło z uwagi na zabezpieczenie hipoteczne dokonane w 2009 r. na podstawie decyzji z [...] r. odnośnie do należności za lata 2001 - 2003 oraz z uwagi na czynności zawieszające bieg terminu przedawnienia składek, podjęte przed terminami wygaśnięcia należności (zarówno odnośnie do należności od stycznia 2001 r. do sierpnia 2003 r. jak i za listopad i grudzień 2010 r.).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zwrócił uwagę na instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek uregulowaną w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W nawiązaniu do powyższego organ drugiej instancji wskazał, że w stosunku do zobowiązanego podejmowano liczne czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku, począwszy od wydania i doręczenia stronie decyzji z [...] r. stwierdzającej wysokość zadłużenia na koncie zobowiązanego i jednocześnie stanowiącej podstawę zabezpieczenia należności za okres od stycznia 2001 r. do sierpnia 2003 r. Decyzja ta zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.u.s. stanowiła podstawę do wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej czynność tę należy uznać za pierwszą zmierzającą do wyegzekwowania należności za okres od stycznia 2001 r. do sierpnia 2003 r. W odniesieniu do należności za listopad i grudzień 2010 r. za pierwszą czynność zawieszającą bieg terminu przedawnienia, należało uznać doręczenie w dniu 31 lipca 2012 r. prawomocnej decyzji z [...] r. dokonane w trybie art. 44 k.p.a.

Organ drugiej instancji wskazał, że kolejną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, zawieszającą bieg terminu przedawnienia, było doręczenie stronie w trybie art. 44 k.p.a. odpisów tytułów wykonawczych z [...] r. wraz z zawiadomieniami z 30 sierpnia 2012 r. o zajęciu rachunku bankowego w B. S.A. Wszczęcie egzekucji nastąpiło zgodnie z art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a. z dniem doręczenia odpisów zawiadomień o zajęciu dłużnikowi zajętej wierzytelności, to jest 11 września 2012 r. Natomiast zobowiązanemu doręczono odpisy tytułów wykonawczych wraz z odpisami wyżej wymienionych zajęć w trybie art. 44 k.p.a. – w dniu 21 września 2012 r.

Organ drugiej instancji zgodził się ze zobowiązanym, że zajęcie dokonane w banku, w którym zobowiązany nie posiadał rachunku uznać należy za nieskuteczne. Nie oznacza to jednak zdaniem organu, że samo doręczenie odpisów tytułów wykonawczych, bez zastosowania jednocześnie skutecznego środka egzekucyjnego, nie może zostać uznane za czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności i zawieszającą bieg terminu przedawnienia składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał prowadzenie dalszej egzekucji Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego, który kontynuując poszukiwania majątku celem zrealizowania należności objętych tytułami wykonawczymi w toku postępowania dokonywał skutecznych zajęć egzekucyjnych. Skuteczne było skierowanie zawiadomienia z 9 lipca 2013 r. o zajęciu świadczenia zobowiązanego z ubezpieczenia społecznego do W.. Odpis zawiadomienia o zajęciu doręczono stronie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 1 sierpnia 2013 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności – w dniu 15 lipca 2013 r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że postępowanie egzekucyjne, jest nadal prowadzone. Zawiadomieniem z 20 listopada 2018 r. organ egzekucyjny zajął należącą do strony nieruchomość. Okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia egzekwowanych należności nie zakończył się i nadal trwa, a termin jego zakończenia jest nieznany.

W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię, zastosowanie i uznanie, że zaległe składki nie uległy przedawnieniu;
art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię, zastosowanie i uznanie, że zaległe składki na podatek dochodowy i VAT nie uległy przedawnieniu;
art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., przez jego błędne niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy składki na ZUS i podatki uległy przedawnieniu;
art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niepełne rozważenie całego materiału dowodowego i przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia w sytuacji, gdy przedawnienie nastąpiło a bieg terminu przedawnienia nie był przerwany przez czynności egzekucyjne;
art. 41- 45 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu zawiadomień o zastosowaniu środków egzekucyjnych, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy:

brak jest ustalenia, czy adres podany przez skarżącego był nadal aktualny w dacie podejmowania prób doręczenia przesyłek, to jest w 2006 r., 2007 r., 2008 r., 2011 r., 2014 r.,
brak jest dowodu pouczenia strony o obowiązku informowania organu przez stronę o zmianie adresu.

W uzasadnieniu skargi zobowiązany wskazywał, że egzekwowane należności są przedawnione, gdyż przed upływem przedawnienia organ egzekucyjny nie dokonał żadnej czynności egzekucyjnej. Jedyną czynnością jaką, zdaniem strony, dokonał organy egzekucyjny było zabezpieczenie należności przez wpis hipoteki na nieruchomościach skarżącego, ale czynność te nie przerwała biegu terminu przedawnienia, gdyż nie była to czynność egzekucyjna.

Według skarżącego interpretacja art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna być dokonywana z uwzględnieniem zastrzeżeń przedstawionych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdzono, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie zobowiązania z tytułu składek zostały zabezpieczone hipoteką w 2009 r. Według strony wpisanie hipoteki nie jest środkiem egzekucyjnym i nie przerywa biegu terminu przedawnienia. Natomiast pierwszy zastosowany środek egzekucyjny to zajęcie emerytury zobowiązanego w lipcu 2013 r. W związku z tym zobowiązania z tytułu składek za 2001 r. i za 2003 uległy przedawnieniu.

Dodatkowo zdaniem skarżącego organ egzekucyjny nie może twierdzić, że doszło do skutecznego zawiadomienia dłużnika o zastosowaniu środków egzekucyjnych, w sytuacji, gdy nie ustalił, czy adres podany przez skarżącego w momencie rozpoczynania działalności gospodarczej jest nadal aktualny. Taki adres zdaniem skarżącego musi podlegać weryfikacji i sprawdzeniu przez organ egzekucyjny, w sytuacji, gdy egzekucja jest wszczynana kilka a nawet kilkanaście lat później. W sytuacji, gdy adresat nie odbiera żadnej korespondencji kierowanej na adres posiadany przez urząd winno być to podstawą do przyjęcia, że adres ten uległ zmianie.

Ponadto zdaniem skarżącego brak pouczenia strony o konieczności informowania urzędu o zmianie adresu i wysyłanie przesyłek na adres podany w momencie rozpoczynania działalności gospodarczej, bez żadnej weryfikacji tego stanu faktycznego, powoduje, że doręczenia są nieskuteczne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, ponieważ usprawiedliwione są niektóre z jej zarzutów. Egzekwowane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych obejmują okresy w latach 2001 – 2003 oraz w roku 2010. Przedawnienie wszystkich tych należności regulowane jest w art. 24 u.s.o.s., bowiem zgodnie z art. 32 tej ustawy (w obecnym brzmieniu uwzględniającym zmiany przepisu nieistotne w rozpoznawanej sprawie) do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), a wcześniej zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przepisy art. 24 u.s.u.s. w zakresie dotyczącym przedawnienia zmieniały się kilkakrotnie. Zgodnie z art. 24 ust. 4 tej ustawy do dnia 31 grudnia 2002 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (ust. 5).

Od dnia 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241 poz. 2074 ze zm.) wprowadzone zostały zmiany w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Między innymi zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zniesiono przerwę biegu przedawnienia na skutek odroczenia terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każdej innej czynności zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 ust. 5 ustawy nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, z tym zastrzeżeniem, że po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Ponadto wprowadzono instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).

W orzecznictwie sądów ukształtował się pogląd, że do należności nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosuje się przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidujący nowy 10 letni termin przedawnienia (np. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., II GSK 1059/11, z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11, z dnia 21 listopada 2013 r. II GSK 1202/12), a także, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., II FSK 815/12).

Kolejna istotna dla rozpoznawanej sprawy zmiana została wprowadzona od dnia 1 lipca 2004 r. ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264). Według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Następnie ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232 poz. 1378), która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. zmieniono ponownie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przywracając przedawnienie składek po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Według art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej przepisy dotyczące długości terminu przedawnienia i reguł intertemporalnych należy stwierdzić, że prawidłowe jest ustalenie organu drugiej instancji, że - w razie gdyby nie było żadnych dodatkowych okoliczności wpływających na bieg przedawnienia - składki objęte poszczególnymi tytułami wykonawczymi przedawniałyby się następująco:

b/ składki na ubezpieczenie zdrowotne: za okresy od kwietnia do grudnia 2002 r. – odpowiednio: 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada, 16 grudnia 2012 r. oraz 16 stycznia 2013 r.; za okresy od stycznia do sierpnia 2003 r. – odpowiednio: 16 lutego, 16 marca, 16 kwietnia, 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września 2013 r. oraz za listopad i grudzień 2010 r. - 1 stycznia 2017 r.;

c/ składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od maja do października 2001 r. - 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada 2011 r.; za okresy od kwietnia do grudnia 2002 r. – odpowiednio: 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września, 16 października, 16 listopada, 16 grudnia 2012 r. oraz 16 stycznia 2013 r.; za okresy od stycznia do sierpnia 2003 r. - 16 lutego, 16 marca, 16 kwietnia, 16 maja, 16 czerwca, 16 lipca, 16 sierpnia, 16 września 2013 r.

Jednakże nie można zgodzić się z organem co do wpływu na bieg terminu przedawnienia składek za okresy w latach 2001 – 2003 wpisania w dniu 2 marca 2009 r. hipoteki przymusowej na nieruchomości zobowiązanego. Wprawdzie zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.o.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r.) nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Jednak przepis ten nie może mieć zastosowania za względu na jako niezgodność z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Z treści 24 ust. 5 u.s.o.s. wynika norma tożsama z normą wynikającą z art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Przepis art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 uznany został za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wtórną niekonstytucyjnością dotknięty jest także przepis art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który od dnia 1 stycznia 2003 r. jest odpowiednikiem wcześniejszego art. 70 § 6 Ordynacji. Jego redakcja różni się od zakwestionowanego przez Trybunał art. 70 § 6 zasadniczo tym, że zawarta w nim norma prawna została rozszerzona o zastaw skarbowy. Co do istoty można stwierdzić, że art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r. oraz art. 70 § 6 Ordynacji w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. i ocenianym przez Trybunał Konstytucyjny, zawierają tożsamą normę prawną. Z uwagi na tożsamość obydwóch norm można mówić o tzw. skutku niekonstytucyjności wtórnej art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II FSK 3741/18 i inne powołane w uzasadnieniu orzeczenia).

Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., podobnie jak przepis art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej nie był do dnia orzekania przedmiotem kontroli konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny i nie został wyeliminowany z porządku prawnego. Nie oznacza to jednak, w ocenie sądu, że może być zastosowany. W niniejszej sprawie wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 32). Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (zob. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011, s. 266-268). W wyroku TK z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007) wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenie domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13).

Według art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, co do którego wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia, zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki. Natomiast według art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Porównując treść tych dwu przepisów można stwierdzić, że wyłączając nieistotną dla badanego zagadnienia kwestię ograniczenia możliwości egzekwowania po upływie terminu przedawnienia do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, przepisy te wyrażają jednakową treść. Według tej treści nie ulegają przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Niekonstytucyjność tak sformułowanej normy wywodzi się według Trybunału Konstytucyjnego, najogólniej rzecz ujmując, z zakazu uzależnianie terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych od tego, w jaki sposób zostały one zabezpieczone oraz zakazu dopuszczenie do sytuacji, w której zobowiązania tak wyodrębnionej kategorii podatników nigdy się nie przedawniają. Można zatem stwierdzić, że przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie może być stosowany, ponieważ jest oczywiście niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji z przyczyn wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 w odniesieniu do art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., a także z przyczyn, z powodu których wtórnie niekonstytucyjny jest przepis art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w obecnym brzmieniu. Na konieczność odmowy zastosowania art. 24 ust. 4 u.s.u.s. wskazano także w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. II GSK 2706/17 oraz w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2020 r., I SA/Rz 695/19 i z dnia 10 marca 2020 r., I SA/ Rz 51/20, WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2019 r., I SA/Gl 1344/18 i z dnia 19 marca 2019 r., I SA/Gl 1244/18, WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2019 r., I SA/Op 367/18, WSA w Kielcach z dnia 12 lipca 2018 r., I SA/Ke 200/18, WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., I SA/Kr 339/18, WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r., III SA/Łd 160/17.

Nieprawidłowe jest również zakwalifikowanie przez organ drugiej instancji, wydania lub doręczenia zobowiązanemu decyzji z 16 grudnia 2008 r. jako pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności za okres od stycznia 2001 r. do sierpnia 2003 r. To samo dotyczy wydania lub doręczenia zobowiązanemu decyzji z 12 lipca 2012 r. w odniesieniu do należności za listopad i grudzień 2010 r. Zdarzenia te nie mogą być uznane za zawieszające bieg terminu przedawnienia składek na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Według tego przepisu bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę wydanie lub doręczenie wymienionych wyżej decyzji nie jest, inaczej niż twierdzi organ odwoławczy, zdarzeniem, o którym mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., czyli nie jest w rozumieniu powołanego przepisu ustawy podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Wydanie i doręczenie takich decyzji nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem.

Nie ma wątpliwości, że podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek nie może być utożsamiane z takim zdarzeniem jak zastosowanie środka egzekucyjnego, które w obecnym stanie prawnym powoduje przerwanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej. Nie jest również tożsame z dokonaniem pierwszej czynności egzekucyjnej, powodującej do 31 grudnia 2002 r. przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności jest niewątpliwie pojęciem szerszym niż zastosowanie środka egzekucyjnego albo czynność egzekucyjna. Według art. 1 a pkt 2 u.p.e.a. przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1 a pkt 12 u.p.e.a. ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym, to (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych) rozumie się przez to egzekucję między innymi z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku.

Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie nastąpi z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s., trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis ten nie daje w swojej warstwie językowej wystarczających wskazówek do stwierdzenia kiedy najwcześniej może dojść do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, ani czyja to może być czynność. Według wymienionego przepisu bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu można byłoby na pierwszy rzut oka wnosić, że czynność ta nie musi być czynnością organu egzekucyjnego, egzekutora lub poborcy skarbowego, a nawet nie musi być to czynność dokonana po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Mogłaby to więc być czynność wierzyciela dokonana nawet przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przy takim założeniu rzeczywiście można argumentować, że wydanie wymienionych wyżej decyzji jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, powodującą zawieszenie biegu terminu przedawniania na podstawie art. 24 ust. 5 b ustawy. Z takim stanowiskiem nie można jednak zgodzić się. Dla uzasadnienia odmiennego poglądu konieczne jest przypomnienie brzmienia odpowiednich przepisów.

I tak, według art. 24 ust. 5 b u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne miało miejsce między innymi od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.w ówczesnym brzmieniu). Wcześniej, to jest od dnia wejścia w życie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (1 stycznia 1999 r.) do dnia 31 grudnia 2002 r. okoliczności związane z postępowaniem egzekucyjnym nie miały znaczenia dla zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek. Natomiast odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik przerywały bieg terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r.).

Od dnia 1 stycznia 1987 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. obowiązywał przepis art. 33 ust. 4 a następnie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.), według których bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Z treści wymienionych przepisów wynika, że ustawodawca używa dwu różnych pojęć opisujących zdarzenia, które wywołują dwa różne skutki prawne.

W przypadku odpowiadającym stanowi faktycznemu i prawnemu w niniejszej sprawie, według treści art. 24 ust. 5 b u.s.u.s., zdarzeniem jest podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek (o której to czynności dłużnik został zawiadomiony), natomiast skutkiem jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek.

Natomiast od dnia 1 stycznia 1987 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., zgodnie z art. art. 33 ust. 4 a następnie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, a później od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. na podstawie ówczesnego art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zdarzeniem jest odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik, zaś skutkiem jest przerwanie biegu terminu przedawnienia (a nie jego zawieszenie).

Z treści przepisów art. 33 ust. 4, art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r.) wynika, że pojęcie czynności zmierzającej do ściągnięcia należności rozumiane było bardzo szeroko. W szczególności nawet odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek oraz rozłożenie spłaty tych należności na raty były czynnościami zmierzającymi do ściągnięcia tych należności, jako czynności przykładowo wymienione w przepisie, a oprócz nich "i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności". Niewątpliwie zatem czynnościami zmierzającymi do ściągnięcia należności były także czynności wierzyciela podjęte przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nawet nie mające żadnego związku z postępowaniem egzekucyjnym lub zamiarem jego wszczęcia - bo taki charakter mają czynności w postaci odroczenia terminu opłacenia należności oraz rozłożenie spłaty należności na raty. Nieprzypadkowe jest też użycie pojęcia czynności zmierzających do "ściągnięcia" należności, a nie pojęcia czynności zmierzających do "wyegzekwowania" należności. Ściągnięcie należności jest terminem szerszym niż wyegzekwowanie należności. O ile wyegzekwowanie należności polega na ich ściągnięciu za pomocą przymusu egzekucyjnego, to samo ściągnięcie może polegać na szeroko rozumianym doprowadzeniu do zapłaty należności przez dłużnika, na przykład przez użycie takich instrumentów jak wymienione w cytowanych przepisach odroczenie terminu opłacenia należności lub rozłożenie spłaty tych należności na raty. W związku z powyższym wydanie decyzji, takich jak w rozpoznawanej sprawie, jest niewątpliwie "inną czynnością" zmierzająca do ściągnięcia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w rozumieniu art. 33 ust. 4 i art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r.). Skutkiem takiej czynności było przerwanie biegu terminu przedawnienia składek, a w konsekwencji bieg na nowo tego terminu od dnia przerwania.

Natomiast wydanie decyzji nie może być uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania (czyli czegoś węższego zakresowo niż "ściągnięcie") należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Skutkiem takiej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek jest zawieszenie postępowania, które to zawieszenie ma, według dalszej treści przepisu, zakończyć się (co jest kluczowe dla skutków omawianej instytucji) dopiero z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w omawianych przepisach użył węższego pojęcia czynności zmierzającej do "wyegzekwowania" należności, a nie czynności zmierzającej do "ściągnięcia" należności. Już tylko w związku z tym argumentacja przydatna w odniesieniu do wydania i doręczenia decyzji jako czynności zmierzającej do ściągnięcia należności i w związku z tym przerywającej (a nie zawieszającej) bieg terminu przedawnienia składek jest nieprzydatna dla oceny, czy wydanie lub doręczenia decyzji są czynnościami zmierzającymi do wyegzekwowania należności z tytułu składek, których skutkiem jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Po drugie, najważniejszy i przesądzający argument wynika ze skutku jaki wywiera podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek oraz z momentu ustania tego skutku. O ile na tle wcześniej obowiązujących przepisów czynność zmierzająca do ściągnięcia należności (każda, nie tylko pierwsza) powodowała przerwanie biegu terminu przedawnienia, to obecnie skutkiem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, które to zawieszenie, zgodnie z treścią omawianych przepisów trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ta ostatnia okoliczność jest bardzo istotna dla wykładni pojęcia "pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności", tym bardziej, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują innego momentu zakończenia zawieszenia biegu terminu przedawniania. Powyższe oznacza, że zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego, albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej niż na skutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest z pewnością ani wydanie ani doręczenie decyzji, ponieważ ma miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem wydania decyzji. Może być bowiem tak, że mimo wydania decyzji i niezapłacenia należności, wierzyciel nie zdecyduje się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to jest nie przedstawi organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Z punktu widzenia przepisów postępowania egzekucyjnego złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji jest prawem wierzyciela, a nie jego obowiązkiem. Nie ma tutaj znaczenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych gospodarując środkami publicznymi ma obowiązek doprowadzić do ściągnięcia należności. Ściągnięcie to może bowiem nastąpić z wykorzystaniem środków pozaegzekucyjnych (np. przez stosowanie tzw. układów ratalnych czy odroczeń). Celowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego zależy od oceny wierzyciela. W takiej sytuacji wydanie i doręczenie decyzji nie może powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ gdyby tak było, a wierzyciel nie zdecydowałby się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to okazałoby się, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie mogłoby zakończyć się. Jak bowiem wcześniej wspomniano zawieszenie biegu terminu przedawnienia kończy się z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli takie postępowanie nie byłoby wszczęte, to oczywiste jest, że nie może zakończyć się i w rezultacie nie mogłoby zakończyć się zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Nie sposób przyjąć, aby ustawodawca dopuszczał sytuację niekończącego się zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, w więc w rezultacie brak przedawnienia należności w stosunku do niektórych dłużników. Skoro instytucja przedawnienia została dla takich należności przewidziana, to prawo nie może dopuszczać do sytuacji, że w stosunku do dłużników, w stosunku do których wydano decyzje, ale przeciwko nim nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, należności z tytułu składek nigdy nie przedawniałyby się.

Wszystkie te argumenty przemawiają za stwierdzeniem, że wydanie i doręczenie zobowiązanemu decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. o stwierdzeniu na koncie płatnika zadłużenia z tytułu składek (stanowiącej podstawę do wpisu hipoteki przymusowej) a także sam wpis hipoteki oraz wydanie i doręczenie decyzji z 12 lipca 2012 r. określającej zadłużenie z tytułu składek nie były podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5 b u.s.u.s., a więc nie powodowały zawieszenia biegu terminu przedawnienia tych należności.

Taką czynnością jest natomiast doręczenie zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, ponieważ prawidłowo dokonane następuje po wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz co do zasady wyznacza chwilę wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), a więc bez wątpienia zmierza do wyegzekwowania należności z tytułu składek. W związku z tym omawiane zdarzenie powoduje zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności, które to zawieszenie ma pewny koniec z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Okoliczność, że samo doręczenie odpisu tytułu wykonawczego nie jest czynnością egzekucyjną, ponieważ nie jest działaniem zmierzającym do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wydanie 7 C.H. Beck, str.

nie oznacza, że takie doręczenie nie jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności. Tytuł wykonawczy jest bowiem podstawą wszczęcia egzekucji (art. 26 § 1 u.p.e.a.) i zawsze jego odpis musi być doręczony zobowiązanemu, najpóźniej przy przystąpieniu przez organ egzekucyjny lub egzekutora do czynności egzekucyjnych (art. 32 u.p.e.a.) W związku z tym doręczenie odpisu tytułu wykonawczego niezależnie od tego czy było połączone z zawiadomieniem o czynności egzekucyjnej, czy nastąpiło bez dokonania czynności egzekucyjnej, powoduje zawieszeniu biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, oczywiście o ile te zawieszenie nie nastąpiło wcześniej na skutek innej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, która czasowo wyprzedziła doręczenie tytułu wykonawczego i mogła być zakwalifikowana jako pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności (np. w razie doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego – art. 26 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy należy przypomnieć, że według ustaleń organu odwoławczego odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu przez organ egzekucyjny w dniu 21 września 2012 r. z wykorzystaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. Okoliczność, że doręczenie odpisów tytułów wykonawczych miało miejsce razem z doręczeniem zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2012 r. o zajęciu rachunku bankowego, które to zajęcie okazało się bezskuteczne (bank poinformował, że nie prowadzi rachunku zobowiązanego) nie ma znaczenia dla oceny, że doręczenie odpisów tytułów wykonawczych było podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, a więc powodowało zawieszenia biegu terminu przedawnienia tych należności, które przed podjęciem czynności nie uległy jeszcze przedawnieniu. Z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego wynika, że – w razie gdyby nie było żadnych dodatkowych okoliczności wpływających na bieg przedawnienia – składki za niektóre okresy objęte poszczególnymi tytułami wykonawczymi przedawniłyby się przed dniem 21 września 2012 r.

W takiej sytuacji organ przyjmując, że wpisanie hipoteki przymusowej spowodowało, że składki za większość okresów nie ulegają przedawnieniu naruszył przepisy art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 24 ust. 4 i 5 u.s.o.s. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Natomiast przyjmując, że wydanie i doręczenie decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności organ naruszył w taki sam sposób przepisy art. 24 ust. 4 i 5b u.s.o.s. Rezultatem powyższych naruszeń było niezastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, ponieważ przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, a postępowanie egzekucyjne nie obejmowało wskazywanych w skardze zobowiązań z tytułu podatku dochodowego i VAT.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ zarzucane jako nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia należności nie było skutkiem zarzucanego niepełnego rozważenie całego materiału dowodowego, lecz wynikiem zastosowania prawa materialnego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 41- 45 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu zawiadomień o zastosowaniu środków egzekucyjnych. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania o umorzenie postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie podnosił, że doręczenia dokonywane w toku egzekucji i wcześniej były bezskuteczne. Także w skardze do sądu nie twierdził jednoznacznie, że przesyłki doręczano pod nieprawidłowy adres, a jedynie zarzucał organowi brak ustalenia, czy adres był nadal aktualny w dacie podejmowania prób doręczenia przesyłek w latach 2006, 2007, 2008, 2011, 2014 oraz brak dowodu pouczenia strony o obowiązku informowania organu przez stronę o zmianie adresu. W rozpoznawanej sprawie - w kontekście przedstawionej oceny prawnej – nie są istotne doręczenia dokonywane w latach 2006, 2007, 2008, 2011, 2014, lecz doręczenie odpisów tytułów wykonawczych w dniu 21 września 2012 r. Co do roku 2012 skarżący nie formułował zarzutu dotyczącego nieskuteczności doręczeń.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie związany wyżej sformułowanymi ocenami prawnymi. co do nieistnienia przeszkody w przedawnieniu składek na skutek wpisania hipoteki przymusowej oraz co do tego, że wydanie i doręczenie decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. a także wpisanie hipoteki przymusowej w dniu 2 marca 2009 r. nie spowodowało zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi (100 zł), uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 12 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 44/20

Metryka

W skrócie

Uzasadnienie