Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) odmówił R. J. zwolnienia z obowiązku opłacanie składek na ubezpieczenia społecznie i ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r. (składki).
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że R. J. złożył dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. dopiero 23 lipca 2020 r., a więc po upływie terminu z art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). R. J. miał obowiązek złożyć deklarację za maj 2020 r. najdalej do 30 czerwca 2020 r. Tym samym, zdaniem organu, R. J. nie mógł uzyskać wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r.
W dalszej kolejności organ motywował, że stosownie do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (WSA w Lublinie) w sprawie sygn. I SA/Lu 465/21 zastosował art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 i zawiadomił R. J. o uchybieniu terminowi do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W odpowiedzi R. J. wniósł o przywrócenie uchybionego terminu. Tłumaczył przy tym, że nie uzyskał niezbędnej informacji ze strony organu. R. J. podkreślił znaczenie ograniczeń w funkcjonowaniu w związku z COVID-19.
W ocenie organu, R. J. nie wykazał, aby uchybił terminowi do złożenia deklaracji za maj 2020 r. w sposób niezawiniony. Organ zaznaczył, że R. J. miał ustawowy obowiązek złożenia deklaracji zgodnie z art. 46 i art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2022.1009 ze zm. - u.s.u.s.). Natomiast organ nie miał żadnego prawnego obowiązku pouczenia R. J. o wymaganiach, wynikających z art. 46 i art. 47 u.s.u.s. ani informowania R. J. o tym, że spóźnione złożenie deklaracji może skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
R. J. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.
Zarzucił naruszenie art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 oraz Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.U.UE.C.2020.91I.1).
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący zwrócił uwagę na brak konsekwencji w postępowaniu organu, który przyznał skarżącemu zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r.
Następnie skarżący powołał się na stanowisko prawne WSA w Lublinie przyjęte w prawomocnym wyroku z 24 listopada 2021 r. sygn. I SA/Lu 465/21 wydanym w niniejszej sprawie, a w szczególności na argument dotyczący obowiązku organu powiadomienia skarżącego o tym, jakie dokumenty należało złożyć, aby uzyskać zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył 2 kwietnia 2020 r., a więc organ do 30 czerwca 2020 r. miał możliwość skierowania do skarżącego stosownej informacji. Natomiast zaniedbania organu nie mogą obciążać skarżącego.
Organ odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W rozpatrywanej sprawie wypowiedział się już WSA w Lublinie w sprawie sygn. I SA/Lu 465/21. Mocą prawomocnego wyroku z 24 listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu z 5 października 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję z 5 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.).
WSA w Lublinie nawiązał do:
- art. 31zq ust. 1 - ust. 8, art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy COVID-19;
- art. 8 § 1, § 2, art. 9, art. 10 § 1 - § 3, art. 11, art. 77 § 1, § 4, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm. - K.p.a.);
- art. 47 ust. 1 pkt 1, ust. 2a, ust. 2e u.s.u.s.
Na kanwie wymienionych unormowań prawnych WSA w Lublinie ocenił, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Następnie organ nie odniósł się do argumentu, w którym skarżący powoływał się na zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r. Organ przemilczał również twierdzenie skarżącego, że złożył wymagane dokumenty niezwłocznie po wezwaniu przez organ w lipcu 2020 r., zaś wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek skarżący złożył 2 kwietnia 2020 r., a zatem daleko przed terminem złożenia wymaganych dokumentów, który upływał 30 czerwca 2020 r.
W tym stanie sprawy, w ocenie WSA w Lublinie, organ nie udzielił skarżącemu niezbędnych wyjaśnień. Nie zakomunikował faktów znanych z urzędu dotyczących braku niezbędnych deklaracji przed 30 czerwca 2020 r., gdy wniosek skarżącego wpłynął do organu 2 kwietnia 2020 r. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu.
WSA w Lublinie zobowiązał organ do wyjaśnienia i omówienia powyższych aspektów sprawy oraz do rozważenia zastosowania art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy COVID-19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu nie jest zgodna z prawem.
Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Tymczasem organ nadal nie wyjaśnił dlaczego od 2 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. nie wezwał skarżącego do złożenia brakujących dokumentów, potrzebnych do uwzględniania wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. WSA w Lublinie w sprawie sygn. I SA/Lu 465/21 wyraźnie stwierdził, że zaniechania organu nie mogą obciążać skarżącego negatywnymi konsekwencjami. Organ kolejny raz nie rozważył znaczenia okoliczności, że skarżący w lipcu 2020 r. miał niezwłocznie wykonać wezwanie do złożenia brakujących dokumentów w związku z jego wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oraz uzyskał zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r.
Powyższe postępowanie organu świadczy o niewykonaniu prawomocnego wyroku WSA w Lublinie w sprawie sygn. I SA/Lu 465/21, a w następstwie o konsekwentnym naruszeniu przez organ art. 8 § 1, § 2, art. 9, art. 10 § 1 - § 3, art. 11, art. 77 § 1, § 4, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.).
Wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2, art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim standardy konstytucyjne wykluczają sytuacje, w których organ władzy publicznej nie respektuje prawomocnego wyroku sądowego wydanego w danej sprawie. W demokratycznym państwie prawnym rozstrzygnięcie organu władzy publicznej wydane z pominięciem znaczenia prawomocnego i wiążącego wyroku sądowego nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela i nie może powodować dla obywatela jakichkolwiek negatywnych skutków (por. szerzej sprawy sygn.: II OSK 1839/19, I OSK 527/19, I OSK 1054/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny z nawiązaniem do art. 2 Konstytucji RP zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek organów prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. (por. przykładowo wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ ma konstytucyjny i ustawowy - jasny i jednoznaczny - obowiązek po pierwsze wykonać prawomocny wyrok w sprawie sygn. I SA/Lu 465/21. Po drugie rozpatrzeć przesłanki omawianego zwolnienia w sposób obiektywny.
Innymi słowy, organ ma obowiązek przede wszystkim:
- rozpatrzeć i rozstrzygnąć wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek z uwzględnieniem nie tylko obowiązków skarżącego, ale także obowiązków spoczywających na organie, wymaganych od organu standardów dobrej administracji;
- rzetelnie, bezstronnie i wyczerpująco wyjaśnić skarżącemu, jakie konkretne okoliczności i dowody są ważne i dać szansę skarżącemu na wykazanie swoich racji.
W podsumowaniu tej części rozważań sąd ocenia, że zestawienie motywów prawomocnego wyroku z 24 listopada 2021 r. sygn. I SA/Lu 465/21 z treścią kontrolowanej decyzji prowadzi do konstatacji, że organ pominął znaczenie prawomocnego wyroku sądowego w obrocie prawnym. Decyzja wydana w takich warunkach - przede wszystkim z punktu widzenia konstytucyjnego standardu praworządności - nie może kształtować sytuacji prawnej skarżącego, zakresu jego praw i obowiązków wobec organu w sferze publicznej.
Mocą prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 24 listopada 2021 r. sygn. I SA/Lu 465/21 organ został zobowiązany do uwzględnienia art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19.
Wobec tego należy przypomnieć, że od 16 grudnia 2020 r. obowiązuje w porządku prawnym art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 (Dz.U.2020.2255). Ustawodawca przyjął w tej regulacji, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- przedawnienia,
- których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1).
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2).
W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3).
Z kolei art. 58 K.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1).
Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2).
Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3).
W tym stanie prawnym ważne jest, że w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca mówi wyłącznie o przypadku uchybienia przez stronę terminowi przewidzianemu przepisami prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a następnie wymienia kategorie terminów, które ma na uwadze, przy czym są to terminy nie tylko procesowe, ale również materialne.
Zatem - ściśle rzecz biorąc - z treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 wynika wprost, że dla jego zastosowania istotne jest wyłącznie uchybienie terminowi w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Żadnych innych warunków ustawodawca nie wymienił i jednocześnie nie nawiązał, nie odesłał do przesłanek zawartych w art. 58 § 1 K.p.a., a więc do braku winy w uchybieniu terminowi.
Natomiast w art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 ustawodawca jedynie wyodrębnił przypadek, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Stwierdził, że wówczas prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Oznacza to, że ustawodawca - niezależnie od rozwiązania przyjętego w art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19 - wydłużył czas na złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na zasadach określonych w art. 58 § 1 K.p.a.
Za tej treści wnioskiem przemawiają następujące argumenty:
Po pierwsze - art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w żaden sposób nie nawiązuje do art. 58 § 1 K.p.a. i do zawartych tam przesłanek. Jedyną wspólną płaszczyzną art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 58 § 1 K.p.a. jest wymóg uchybienia terminowi. Jednak w dalszej kolejności art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 nie nawiązuje do braku winy w uchybieniu terminowi, a jednocześnie art. 58 § 1, § 2 K.p.a. do obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Innymi słowy, art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 nie przenosi rozwiązań przyjętych w całym art. 58 K.p.a. na grunt ustawy COVID-19. Dlatego konsekwentnie ustawodawca w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 przewiduje odrębne zasady dotyczące składania wniosków o przywrócenie uchybionego terminu.
Po drugie zaś - gdyby nawet przyjąć, że brzmienie art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 miałoby uprawniać do przywracania terminów wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustanowionych w art. 58 K.p.a. (a więc przy braku zawinienia w uchybieniu terminowi i po złożeniu wniosku w terminie 30 dni od ustania przeszkody), to przecież prowadziłoby to do sprzeczności z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19, które z kolei nakazują organom władzy publicznej przywracać uchybione terminy w czasie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jeśli zainteresowany o to wystąpi w terminie 30 dni od uzyskania od organu władzy publicznej odpowiedniej informacji. W ustawie COVID-19 ustawodawca nie wymaga niczego więcej dla uzyskania przez zainteresowanego przywrócenia uchybionego terminu.
Trzeba przy tym zauważyć, że instytucja przywrócenia uchybionego terminu zawarta w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ma istotnie szerszy zakres przedmiotowy w porównaniu z art. 58 § 1 K.p.a., bowiem odnosi się nie tylko do terminów uchybionych w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można zasadnie prowadzić wykładni art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, która miałaby rozszerzać jego literalne brzmienie, dodawać nowe przesłanki i skutkować przywracaniem uchybionych terminów zwłaszcza nienależących do K.p.a. na zasadach przewidzianych w K.p.a.
W konsekwencji przy stosowaniu art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 nie jest uzasadnione powoływanie się na przesłanki wymienione w art. 58 § 1 K.p.a. Tego rodzaju zabieg nie ma podstaw w treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. O ile ustawodawca każdorazowo wymienia w art. 58 § 1 K.p.a. i w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 okoliczność uchybienia terminowi, to jednak na tym kończy się zbieżność tych przepisów, bowiem w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ustawodawca przywiązuje znaczenie tylko do obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 i całkowicie przemilcza kwestię jakiegokolwiek zawinienia przy uchybieniu terminowi - ani wprost nie formułuje przesłanki braku winy, ani nie odsyła do art. 58 § 1 K.p.a.
W podsumowaniu powyższych rozważań sąd ocenia, że zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19 sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc związane z nim ograniczenia, utrudnienia w funkcjonowaniu, w przemieszczaniu się, w dostępie do organów władzy publicznej oraz wysokie ryzyko zachorowania i izolacji same w sobie są na tyle znaczące w relacjach obywatele - organy władzy publicznej, że stanowią samodzielną ustawową przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu spośród wymienionych w tym przepisie. Można zatem powiedzieć, że w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca dał wyraz przekonaniu, że samo obowiązywanie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 jest równoznaczne z brakiem winy w uchybieniu terminowi. Dlatego konsekwentnie ustawodawca w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie sięgał do art. 58 § 1 K.p.a. Natomiast w art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 zaingerował w art. 58 § 2 K.p.a., ale tylko w odniesieniu do tych sytuacji, w których wchodziłby w rachubę art. 58 § 1 K.p.a. zamiast art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Poszukiwanie i rozważanie takich sytuacji wykracza poza granice niniejszej sprawy. Warto jednak odnotować choćby sytuację, w której zainteresowany nie złożyłby wniosku o przywrócenie uchybionego terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19. Wówczas nie byłby pozbawiony prawa do skorzystania z art. 58 K.p.a. oczywiście w odniesieniu do terminów objętych tym unormowaniem i już na zasadach w nim przewidzianych, całkowicie odrębnie, niezależnie od reżimu wprowadzonego przez art. 15zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 ustawy COVID-19.
Tym samym sąd w składzie orzekającym nie podziela odmiennego stanowiska prawnego przyjętego w sprawach sygn.: II SA/Bk 84/22, II SA/Łd 862/21, III SA/Gl 776/21 (por. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem powoływanie się przez organ na zawinienie skarżącego w uchybieniu terminowi do złożenia deklaracji - jako warunku uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek - jest wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 15zzzzzn2 ust. 1 - ust. 3 ustawy COVID-19, wykraczającej poza treść tej normy prawnej. Analizowany argument organu jest pozbawiony podstaw prawnych.
W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Dotychczas organ nie wykonał prawomocnego wyroku sądowego z 24 listopada 2021 r. sygn. I SA/Lu 465/21. Nie wykazał okoliczności faktycznych i przesłanek prawnych, uzasadniających odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.