Wyrok WSA w Lublinie z 20 stycznia 2023 r., I SA/Lu 565/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 200000/70-73/195822/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: Prezes, Prezes Zakładu, Prezes ZUS, organ) uchylił – w części uzasadnienia faktycznego – decyzję Zakładu z 3 czerwca 2020 r., odmawiającą A. K. (wnioskodawcy, skarżącemu, płatnikowi) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

Jak wynika z akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji, zaległości strony wobec ZUS na 31 grudnia 2019 r. przekraczają kwotę przypisu składek za 2019 r., co świadczy o trudnej sytuacji wykluczającej możliwość udzielenia pomocy publicznej. Organ w pierwszej instancji wskazał też, że na dzień 31 grudnia 2019 r. wobec strony prowadzone jest postępowanie upadłościowe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprawidłowym prowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji błędnym uznaniu, że na dzień 31 grudnia 2019 r. był objęty postępowaniem upadłościowym i znajdował się w trudnej sytuacji, zaś pominięcie faktu, że wobec płatnika prowadzone jest postępowanie układowe, a wobec tego jego sytuacja nie mogła być trudna, nie mógł posiadać nieuregulowanych zobowiązań czy zalegać z opłacaniem składek, w przeciwnym razie układ nie zostałby zatwierdzony. Wnioskodawca zarzucił nadto naruszenie art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID) przez niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

Decyzją z 20 października 2020 r. Prezes Zakładu uchylił w części uzasadnienia faktycznego decyzję z 3 czerwca 2020 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. (I SA/Lu 15/22) uchylił decyzję Prezesa ZUS z dnia 20 października 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontekście zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek fundamentalne znaczenie ma norma prawna zawarta w art. 15zzzh pkt 1 ustawy o COVID-19, co zostało całkowicie pominięte przez organ. Przepis ten odsyła do Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID 19 (Dz. Urz. UE C91 z dnia 20 marca 2020 r.), który to z kolei wskazując, jakim przedsiębiorstwom pomocy nie można udzielić, odsyła do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Organ nie wziął pod uwagę, że jego obowiązkiem było uwzględnienie stanu prawnego na dzień orzekania i pominął kolejne zmiany komunikatu Komisji. Sąd podzielił też stanowisko skarżącego, wskazującego na istotne różnice w sytuacji podmiotu, wobec którego ogłoszono upadłość i takiego, wobec którego otwarto przyspieszone postępowanie układowe. Zastrzegł jednak, że to rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie, czy zatwierdzenie układu z wierzycielami, w tym z Zakładem, w istocie wyklucza płatnika z kręgu osób uprawnionych do uzyskania wsparcia, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID. Organ winien w tym celu ustalić m.in. to, czy zawarty i zatwierdzony przez sąd upadłościowy układ zarówno na koniec 2020 r., jak i na datę orzekania, był jeszcze wykonywany.

Sąd nakazał organowi uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji z prawidłowym uzasadnieniem, w tym rozważenie, czy skarżącemu przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy o COVID, z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego komunikatu, w którym dopuszczono udzielenie – w drodze wyjątku i przy określonych warunkach – pomocy także takim podmiotom, które znajdowały się w trudnej sytuacji. W tym celu w wytycznych wskazano na konieczność przeprowadzenia w tym zakresie rozważań, czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki, o których mowa w jednostce redakcyjnej 3.1.22. lit. ca komunikatu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ podkreślił, że zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w sekcji 3.1. komunikatu Komisji. Komunikat wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji, w rozumieniu rozporządzenia Komisji nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Organ wskazał na kolejne siedem komunikatów Komisji w sprawie zmian ram tymczasowych środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście epidemii COVID-19. Zwrócił uwagę, że w oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt.18 rozporządzenia Komisji należy uznać, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z okoliczności:

• w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego;
• w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki;
• podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym.

Zgodnie z przepisami ustawy - Prawo upadłościowe, upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który, stał się niewypłacalny. Dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonywaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące.

Prezes ZUS stwierdził, że w decyzji z dnia 3 czerwca 2020 r. błędnie wskazano, iż wobec wnioskodawcy na dzień 31 grudnia 2019 r. było prowadzone postępowanie upadłościowe, gdy w rzeczywistości prowadzone było przyspieszone postępowanie układowe. Postępowanie to zakończyło się 8 lutego 2020 r. wobec zatwierdzenia układu. Według organu oznacza to, że na dzień 31 grudnia 2019 r. istniało zadłużenie z tytułu wymagalnych i nieopłaconych składek. Zaległość z tego tytułu przewyższała sumę przypisów składek w roku 2019. Oznacza to, że wnioskodawca znajdował się w trudnej sytuacji, a tym samym zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek nie było możliwe. Sytuacja nie uległa zmianie na dzień złożenia wniosku o zwolnienie, ponieważ zaległości nie zostały spłacone, ani objęte umową ratalną. Wnioskodawca otrzymał pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacji. Aktualnie spłacane jest zadłużenie zgodnie z zatwierdzonym układem.

Organ uznał w tych okolicznościach, że kontrolowana przez niego decyzja jest nieprawidłowa, ale wyłącznie w zakresie uzasadnienia faktycznego. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z/s w Świdniku IX Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych otworzył wobec wnioskodawcy przyspieszone postępowanie układowe. Następnie, postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. sąd zatwierdził układ zawarty przez stronę z wierzycielami w sprawie przyspieszonego postępowania układowego. Wobec uprawomocnienia się tego postanowienia, z dniem 8 lutego 2020 r. postępowanie restrukturyzacyjne zostało zakończone.

A. K. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji:

• błędne uznanie, że według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdował się w trudnej sytuacji finansowej i posiadał zaległości z opłacaniem składek, podczas gdy był objęty postępowaniem restrukturyzacyjnym układowym, a treść układu dotyczyła m.in. spłaty zaległości na rzecz organu, co nie jest tożsame z sytuacją przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji, zgodnie z rozporządzeniem Komisji;
• pominięcie faktu, że objęcie skarżącego postępowaniem restrukturyzacyjnym układowym na dzień 31 grudnia 2019 r. doprowadziło do ustalenia nowych zasad spłaty i wymagalności wierzytelności organu, a zatem nie można uznać, że posiadał on zaległość;
• błędne uznanie, że sytuacja skarżącego w zakresie zaległości nie uległa poprawie na dzień złożenia wniosku o zwolnienie, gdyż zaległości z tytułu składek nie zostały spłacone i nie zostały objęte umową ratalną, podczas gdy sam fakt objęcia skarżącego postępowaniem restrukturyzacyjnym układowym i zatwierdzenie układu świadczą o dobrej sytuacji finansowej oraz o ustaleniu nowych zasad spłaty wierzytelności przysługujących organowi, które w niniejszym stanie faktycznym nie mogą zostać uznane za zaległości;
• pominięcie okoliczności, że z uwagi na prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne układowe skarżący na dzień 31 grudnia 2019 r. nie mógł znajdować się w trudnej sytuacji finansowej i posiadać wymagalnych nieuregulowanych zobowiązań oraz pominięcie statusu materialnego i finansowego skarżącego na dzień złożenia wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że znajdował się w trudnej sytuacji.

Zdaniem skarżącego, w sprawie naruszono też art. 7, art. 11 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie faktu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego, a nadto art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie stanu prawnego w niniejszej sprawie na dzień orzekania i niezastosowanie drugiej i trzeciej zmiany do komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (dalej: komunikat Komisji). Skarżący zarzucił też naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 15/22 i pominięcie wskazanych w tym wyroku przepisów prawa, w tym m.in. art. 15zzzh pkt 1 ustawy o COVID-19.

W tym kontekście skarżący – podobnie jak w przypadku pierwotnie rozpoznawanej sprawy – zarzucił naruszenie:

• art. 15 zzzh pkt 1 ustawy o COVID-19, art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji nr 651/2014 oraz pkt. 22 lit. c sekcji 3.1. komunikatu Komisji przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że znajdował się w trudnej sytuacji;
• pkt 3.1.22 lit. ca Komunikatu Komisji przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że Komisja uznała, iż pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom, które 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, o ile są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani na restrukturyzację;
• art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w sytuacji, gdy spełniał wszystkie warunki przewidziane do zwolnienia.

Zdaniem skarżącego, na dzień 31 grudnia 2019 r. nie mógł on znajdować się w trudnej sytuacji finansowej i posiadać wymagalnych nieuregulowanych zobowiązań, bowiem z chwilą otwarcia przyspieszonego postępowania układowego (27 grudnia 2018 r.) wszystkie dotychczasowe zobowiązania zostały objęte nowymi zasadami spłaty, a należności – po dacie otwarcia postępowania układowego – były regulowane na bieżąco. Postanowienie o otwarciu przyspieszonego postępowania układowego było skuteczne i wykonalne już z dniem wydania. Z uwagi na wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego układowego i objęcie układem wierzytelności przysługujących organowi, skarżący nie był uprawniony do zawarcia umowy ratalnej z organem, a sam fakt objęcia postępowaniem układowym świadczy o jego dobrej sytuacji finansowej. Skarżący argumentował, że organ nadal nie uwzględnia stanu prawnego na dzień orzekania w sprawie, pomijając w tym zakresie wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku Sądu.

Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału sprawa skierowana została do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Wskazać należy, że kontrolowana decyzja została wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 15/22, którym uchylono poprzednio wydaną decyzję Prezesa Zakładu z 20 października 2020 r.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą w sprawie Zakład, a także sąd, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd wskazał, że ZUS nie uwzględnił stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania – 20 października 2020 r., gdyż nie uwzględnił przyjętej 8 maja 2020 r. przez Komisję Europejską drugiej zmiany Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, aby jeszcze bardziej ułatwić przedsiębiorstwom dotkniętym kryzysem dostęp do kapitału i płynności. Nadto, jak wyjaśnił Sąd, 29 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła trzecie zmiany, aby dalej wspierać mikroprzedsiębiorstwa, małe przedsiębiorstwa i start-up’y oraz aby pobudzić inwestycje prywatne. W dniu 13 października 2020 r. przyjęła czwarte zmiany, aby przedłużyć okres stosowania tymczasowych ram prawnych oraz umożliwić pomoc obejmującą niepokryte koszty stałe przedsiębiorstw dotkniętych kryzysem. Głównym celem tymczasowych ram było zapewnienie ukierunkowanego wsparcia dla zwykle rentownych przedsiębiorstw, które z powodu epidemii COVID-19 znalazły się w trudnej sytuacji finansowej. Trzecie zmiany Komunikatu Komisji (UE) w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE C 2020 poz. 218 s. 3 z 2 lipca 2020r.) (z mocą obowiązującą od 29 czerwca 2020 r.) wprowadziły do punktu 3.1 jednostkę redakcyjną 3.1.22 lit. ca. Komisja wskazała w niej, że w drodze odstępstwa od powyższych przepisów, pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona), ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji).

Sąd podkreślił jednocześnie, że choć "w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji (3 czerwca 2020 r.) przedmiotowe zmiany - trzecia i czwarta Komunikatu nie obowiązywały, niemniej jednak obowiązywały już w dacie rozstrzygania sprawy ponownie przez Prezesa ZUS (20 października 2020 r.) i powinny zostać uwzględnione przez organ, w obowiązkach którego leżało ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie. [...] Tymczasem, organ dopiero w odpowiedzi na skargę dokonał bardziej szczegółowej analizy zaległości płatnika wskazując, że jego sytuacja uległa dodatkowo pogorszeniu, a zaległości w płatnościach wynosiły (na dzień złożenia wniosku) 211.280,76 zł. [...] Organ skoncentrował uwagę wyłącznie na ocenie materialnego i finansowego statusu płatnika na dzień 31 grudnia 2019 r. Nie dokonał żadnej analizy danych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w dacie, w której orzekał o wniosku".

WSA w Lublinie zwrócił też uwagę organowi "na istotne różnice w sytuacji podmiotu, wobec którego ogłoszono upadłość i takiego, wobec którego otwarto przyspieszone postępowanie układowe (będące zgodnie z art. 2 ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne, Dz.U. z 2015, poz. 978, jednym z rodzajów restrukturyzacji). Uznał, że to rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie, czy w świetle przywołanych powyżej regulacji prawnych, które winien uwzględnić przy ocenie sprawy, zatwierdzenie układu z wierzycielami, w tym z Zakładem (pkt III postanowienia sądu upadłościowego z dnia 5 grudnia 2019 r.) w istocie wyklucza płatnika z kręgu osób uprawnionych do uzyskania wsparcia, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19. Organ winien ustalić m.in. to, czy zawarty i zatwierdzony przez sąd upadłościowy układ zarówno na koniec 2019 r., 2020 r., jak i na datę orzekania, był jeszcze wykonywany. Okoliczności te winien przełożyć na aktualne w dacie orzekania w sprawie brzmienie Komunikatu Komisji (UE), do którego odesłanie zawarto w art. 15zzzh ustawy COVID-19".

W związku z tym WSA w Lublinie stwierdził, że organ naruszył w sprawie zarówno przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 31 zo ust. 1 w zw. z art. 15 zzzh ustawy o COVID-19) poprzez nieuwzględnienie aktualnego na dzień orzekania brzmienia Komunikatu Komisji (UE) i brak poczynienia ustaleń, które pozwoliłyby uznać, że skarżący rzeczywiście nie spełnia przesłanek do skorzystania z pomocy.

Podkreślenia wymaga, że ponownie rozpoznając sprawę Zakład ograniczył się do skierowania dwóch zapytań do wewnętrznych jednostek Zakładu (Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek i Wydziału Realizacji Dochodów ZUS Oddział w Lublinie), na które udzielono lakonicznych odpowiedzi, z których wynika, że zawarty i zatwierdzony przez sąd upadłościowy układ był wykonywany przez skarżącego na koniec 2020 r. i nadal jest przez niego wykonywany. Do akt sprawy dołączono również 3 dokumenty o symbolu "ZUU-16" i nazwie: "Informacja do wniosku RDZ-ODW", mające charakter opiniodawczy, sporządzone 14 czerwca 2022r., 23 czerwca 2022 r. i 7 lipca 2022 r. przez pracowników Zakładu. Wskazują one przedmiot rozpoznania sprawy i dane dotyczące skarżącego, w tym wysokość należnych składek z DRA za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oraz tzw. "Informacje w sprawie", których treść została w całości in extenso zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto poinformowano stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od doręczenia pisma organu.

W ocenie Sądu, opisany wyżej przebieg postępowania wyjaśniającego oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują jednoznacznie, że organ nie wykonał wytycznych co do dalszego postępowania oraz nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Zakład nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a tym samym nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, naruszając w ten sposób przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Raz jeszcze należy wskazać, że obowiązkiem organu było – w świetle wskazań wyrażonych w cytowanym wyroku WSA w Lublinie – rozstrzygnięcie, czy wobec przywołanych w tym wyroku regulacji prawnych, które Zakład winien uwzględnić przy ocenie sprawy, zatwierdzenie układu z wierzycielami, w tym z Zakładem (pkt III postanowienia sądu upadłościowego z 5 grudnia 2019 r.), w istocie wyklucza płatnika z kręgu osób uprawnionych do uzyskania wsparcia, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19. Organ winien ustalić m.in. to, czy zawarty i zatwierdzony przez sąd upadłościowy układ zarówno na koniec 2020 r., jak i na datę orzekania, był jeszcze wykonywany. Okoliczności te winien przełożyć na aktualne w dacie orzekania w sprawie brzmienie Komunikatu Komisji (UE), do którego odesłanie zawarto w art. 15zzzh ustawy COVID-19.

Nie budzi wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład nie przywołał nawet istotnej treści mającego zastosowanie w sprawie Komunikatu Komisji (UE) oraz kolejnych zmian do niego, nie mówiąc o pogłębionej analizie treści tego komunikatu, ze szczególnym uwzględnieniem wskazań Sądu zawartych w wydanym w sprawie, prawomocnym wyroku. Zakład wskazał jedynie tytuły kolejnych sześciu aktów zmieniających ten komunikat (zob. s. 3-4 uzasadnienia decyzji). Nie przeanalizował w związku z tym treści tego Komunikatu (wraz ze zmianami) ani nie wskazał, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miała treść tego aktu wraz z przyjętymi zmianami, których aktualność należało rozpatrywać w związku z datą podejmowania przez organ rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, na co wskazano już w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku Sądu z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 15/22, że zasadnicze znaczenie dla zastosowania zwolnienia, o które ubiega się skarżący, ma art. 15zzzh pkt 1 ustawy COVID-19, w świetle którego wsparcie, o jakim mowa w art. 31zo tej ustawy – zgodne z warunkami zawartymi w ww. Komunikacie Komisji – stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Niewątpliwie zatem powołany instrument wsparcia w czasie trwającej epidemii polegający na zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należy kwalifikować jako pomoc publiczną w rozumieniu prawa unijnego i nie może on naruszać art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej: TFUE), co gwarantuje odwołanie się przez ustawodawcę krajowego do regulacji opisanego Komunikatu Komisji. W pkt 2.18 tego Komunikatu stwierdzono, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności. Pkt 2.19 Komunikatu stanowi zaś, że "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione".

Wskazać należy, że przepis art. 15zzzh ustawy COVID-19 zawiera podwójne odesłanie, gdyż odsyła do Komunikatu Komisji, który to z kolei wskazując, jakim przedsiębiorstwom pomocy nie można udzielić, odsyła do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187.1 z 26 czerwca 2014r., dalej: rozporządzeniem 651/2014).

W związku z tym, że Sąd w wyroku z 23 marca 2022 r. (I SA/Lu 15/22) szeroko odnosił się do treści art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji nr 651/2014, w tym miejscu nie ma potrzeby ponownie przywoływać jego brzmienie, lecz należy podkreślić, że kluczowe znaczenie dla rozumienia zawartego w tym przepisie pojęcia, w realiach rozpoznawanej sprawy, ma treść pkt 3.1.22 lit. ca komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID- 19, w brzmieniu nadanym 29 czerwca 2020 r. Komunikatem Komisji "Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 218/03) (Dz.U. UE.C.2020.218.3). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w drodze odstępstwa od powyższych przepisów (tj. od pkt. 3.1.22 lit. c Komunikatu, w którym wskazano, że pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019r. znajdowały się w trudnej sytuacji w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych) pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację (albo, jeżeli otrzymały pomoc na restrukturyzację, w czasie przyznania pomocy zgodnie z niniejszym komunikatem nie podlegały już planowi restrukturyzacji). To oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym od 29 czerwca 2020 r. nie ma znaczenia, czy strona wnioskująca o udzielenie zwolnienia znajduje się w trudnej sytuacji, czy też nie, o ile strona ta nie jest objęta zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymała pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację (z powyższym zastrzeżeniem).

Opisaną regułę umożliwiającą przyznanie wsparcia związanego z trwającą epidemią COVID-19 mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom, które na koniec 2019 r., znajdowały się w trudnej sytuacji, utrzymały również kolejne zmiany opisywanego Komunikatu Komisji, to jest:

• Komunikat Komisji z 13 października 2020 r. – Czwarta zmiana Tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 oraz zmiana załącznika do komunikatu Komisji do państw członkowskich w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (Dz.U.UE.C.2020.340I.1); zgodnie z motywem 3, celem tego komunikatu było przedłużenie okresu stosowania środków określonych w tymczasowych ramach do dnia 30 czerwca 2021 r., a w przypadku sekcji 3.11 - do dnia 30 września 2021 r.; określenie dodatkowych tymczasowych środków pomocy państwa (pomoc w formie wsparcia na poczet niepokrytych kosztów stałych); oraz doprecyzowanie i zmiana warunków dotyczących pewnych tymczasowych środków pomocy państwa, które w kontekście epidemii COVID-19 Komisja uznaje za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; celem tego komunikatu była także zmiana listy państw o ryzyku zbywalnym zawartej w załączniku do komunikatu Komisji do państw członkowskich w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych;
• Komunikat Komisji z 28 stycznia 2021 r. - Piąta zmiana tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 oraz zmiana załącznika do komunikatu Komisji do państw członkowskich w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (Dz.U.UE.C.2021.34.6); zgodnie z motywem 3, celem tego komunikatu było przedłużenie okresu obowiązywania środków określonych w tymczasowych ramach do dnia 31 grudnia 2021 r.; dostosowanie pułapów pomocy w przypadku niektórych środków, aby zaradzić przedłużającym się skutkom gospodarczym trwającego kryzysu oraz doprecyzowanie i zmiana warunków dotyczących pewnych tymczasowych środków pomocy państwa, które w kontekście pandemii COVID-19 Komisja uznaje za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; celem niniejszego komunikatu była także zmiana listy państw o ryzyku zbywalnym zawartej w załączniku do komunikatu Komisji do państw członkowskich w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych;
• Komunikat Komisji z 18 listopada 2021 r. – Szósta zmiana tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 oraz zmiana załącznika do komunikatu Komisji do państw członkowskich w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (Dz.U.UE.C.2021.473.1); zgodnie z motywem 3, za cel tego komunikatu postawiono: przedłużyć okres obowiązywania środków określonych w tymczasowych ramach do dnia 30 czerwca 2022 r.; dostosować pułapy pomocy w przypadku środka dotyczącego niepokrytych kosztów stałych, tak aby zaradzić przedłużającym się skutkom gospodarczym trwającego kryzysu; umożliwić udzielanie wsparcia na inwestycje służące trwałej odbudowie i wsparcia wypłacalności; doprecyzować i zmienić warunki dotyczące pewnych tymczasowych środków pomocy państwa, które Komisja uznaje za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE w kontekście poważnych zakłóceń występujących w gospodarkach wszystkich państw członkowskich wskutek pandemii COVID-19; przedłużyć usunięcie wykazu państw o ryzyku zbywalnym zawartego w załączniku do komunikatu Komisji do państw członkowskich w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych.

Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zawarte w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłanie do ww. Komunikatu Komisji (UE) ma charakter dynamiczny w rozumieniu § 159 w zw. z § 158 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Sądy przyjmują, że jest ono odesłaniem do obowiązujących unormowań w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłania statycznego, tj. odesłania do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (zgodnie z § 160 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r.), to w przepisie odsyłającym (w tym wypadku – art. 15zzzh ustawy o COVID-19) dodałby w nawiasie "w brzmieniu z dnia....", podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy. Takiego zapisu zaś omawiane odesłanie nie zawiera (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 489/21; WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 566/21 oraz z 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 594/22; WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 751/21).

W tym kontekście szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy wobec skarżącego zachodził opisany wyżej warunek wyłączający możliwość udzielenia przedmiotowej formy wsparcia, tj. skarżący otrzymał pomoc na restrukturyzację i zarazem – warunek ten musiał być spełniony łącznie – w czasie przyznania pomocy (na podstawie ww. Komunikatu Komisji) podlegał planowi restrukturyzacji. Odnosząc się do tej, kluczowej z punktu widzenia wyniku sprawy, kwestii Zakład ograniczył się w decyzji do stwierdzenia, że skarżący "otrzymał pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacji. Aktualnie spłacane jest zadłużenie zgodnie z zatwierdzonym układem" (s. 5 uzasadnienia decyzji).

Podkreślenia wymaga, że powyższe stwierdzenie, nie oparte na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, w żadnym razie nie uzasadniało stwierdzenia, że została należycie wyjaśniona istotna dla sprawy okoliczność, a mianowicie, czy skarżący istotnie otrzymał pomoc na restrukturyzację. Organ nie wyjaśnił przede wszystkim, jaką to pomoc na restrukturyzację skarżący otrzymał, ani nie wsparł tego stwierdzenia żadnymi dowodami, które w sposób niebudzący wątpliwości pozwoliłyby na wyjaśnienie opisywanej kwestii. Okoliczności tej nie potwierdził w żaden sposób skarżący. Trzeba zaś pamiętać, że "pomocy na restrukturyzację", o której mowa, nie można utożsamiać z zatwierdzonym przez Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z/s w Świdniku IX Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych postanowieniem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt [...], układem zawartym przez stronę z wierzycielami w sprawie przyspieszonego postępowania układowego. Pojęcia tego nie można zatem odnosić do jakiejkolwiek formy wsparcia, w tym porozumienia służącego restrukturyzacji zobowiązań dłużnika zawartego z wierzycielami w trybie ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne. Jak wspomniano bowiem wyżej, a co wynika z istoty regulacji prawnej przyjętej w art. 31zo w związku z art. 15zzzh pkt 1 ustawy o COVID-19, wsparcie, o które ubiega się skarżący, stanowi "pomoc publiczną" w rozumieniu prawa unijnego i prawa krajowego.

Zwrócić należy zarazem uwagę na specyfikę postępowania restrukturyzacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy Prawo restrukturyzacyjne. Celem tego postępowania jest uniknięcie ogłoszenia upadłości dłużnika przez umożliwienie mu restrukturyzacji w drodze zawarcia układu z wierzycielami, a w przypadku postępowania sanacyjnego – również przez przeprowadzenie działań sanacyjnych, przy zabezpieczeniu słusznych praw wierzycieli. Przyspieszone postępowanie układowe, które otwarto wobec skarżącego, umożliwia dłużnikowi zawarcie układu po sporządzeniu i zatwierdzeniu spisu wierzytelności w uproszczonym trybie i może być prowadzone, jeżeli suma wierzytelności spornych uprawniających do głosowania nad układem nie przekracza 15% sumy wierzytelności uprawniających do głosowania nad układem (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. ustawy).

Organ nie odniósł się w szczególności do problematyki pomocy publicznej na restrukturyzację opisanej w przepisach art. 141-149 ustawy Prawo restrukturyzacyjne. Przepisy te regulują m.in. zakres pomocy publicznej na restrukturyzację, warunki udzielenia tej pomocy, istotę pomocy stanowiącej jedynie uzupełnienie środków, dopuszczalność zmiany wielkości pomocy (szerzej R. Adamus, Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, Warszawa 2019, s. 300 i nast.). Podkreślenia wymaga, w świetle tych przepisów, udzielenie przedsiębiorcy przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w postępowaniu restrukturyzacyjnym wsparcia w jakiejkolwiek formie, w szczególności przez zmniejszenie, w drodze układu wysokości zobowiązań, rozłożenie spłaty na raty, odroczenie terminu wykonania zobowiązań lub zawieszenie, z mocy prawa lub na podstawie postanowienia sądu lub sędziego-komisarza, postępowań egzekucyjnych prowadzonych w celu dochodzenia wierzytelności, udzielenie pożyczek, kredytów, poręczeń lub gwarancji, może stanowić pomoc publiczną bądź może nie mieć takiego charakteru. Przepis art. 141 ust. 1 in principio powołanej ustawy stanowi bowiem wyraźnie: "Jeżeli wsparcie, o którym mowa w art. 140 ust. 1, stanowi pomoc publiczną [...]". Oczywiste jest zatem, że wsparcie udzielone przedsiębiorcy przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w postępowaniu restrukturyzacyjnym może nie stanowić pomocy publicznej. Dlatego też niezwykle istotne – w realiach rozpoznawanej sprawy – ma precyzyjne wskazanie dowodów, w oparciu o jakie Zakład wywodzi, że skarżący "otrzymał pomoc na restrukturyzację".

Co więcej, Zakład nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wykazania, że skarżący na dzień 31 grudnia 2019 roku zalegał z płatnościami z tytułu składek, a jeśli tak, to należało wskazać z jakiego tytułu wynikały te zaległości. Jednocześnie, choć skarżący konsekwentnie twierdzi, że jego zobowiązania wobec ZUS są objęte układem, to w istocie Zakład zaprzecza temu, nie wskazując przy tym w uzasadnieniu decyzji na środki dowodowe, które potwierdzałyby taki stan rzeczy. Trzeba wyjaśnić, że z istoty regulacji zawartych w przepisach ustawy Prawo restrukturyzacyjne wynika, że zawarcie układu w postępowaniu restrukturyzacyjnym powoduje ustalenie nowych zasad spłaty zobowiązań. W konsekwencji tego, ze względu na prowadzone przyspieszone postępowanie układowe, skarżący na dzień 31 grudnia 2019 r. nie posiadał wymagalnych i zaległych zobowiązań, w tym wobec Zakładu. Bezsprzecznie wszystkie zobowiązania na dzień otwarcia przyspieszonego postępowania układowego – 27 grudnia 2018 r. zostały objęte nowymi zasadami spłaty, nie sposób zatem traktować ich zasadniczo jako zaległości, w tym zaległości z tytułu składek. Niewątpliwie 5 grudnia 2019 r., a więc przed dniem 31 grudnia 2019 r. zatwierdzony został układ skarżącego z wierzycielami w sprawie przyspieszonego postępowania układowego. Postanowienie o zatwierdzeniu tego układu stało się prawomocne 8 lutego 2020 r. Zauważyć też trzeba, że Zakład, mając na uwadze treść art. 170 ustawy Prawo restrukturyzacyjne, postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie tytułów egzekucyjnych wskazanych w sentencji tego postanowienia. Stąd też, o ile organ, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i równocześnie korygując uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, nie kwestionuje stanowiska skarżącego, który wskazuje, że na dzień 31 grudnia 2019r. nie posiadał wymagalnych niespłaconych zobowiązań, bowiem był objęty postępowaniem restrukturyzacyjnym, to tym samym organ nie może równocześnie twierdzić, że skarżący znajdował się w tym dniu w trudnej sytuacji, na podstawie przywołanych wyżej przepisów.

Nie została również wyjaśniona przez Zakład kwestia, która ewentualnie mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a którą jest to, czy skarżący – jak twierdzi organ – mógł zawrzeć układ ratalny z Zakładem, lecz tego nie uczynił, czy też – jak wskazuje skarżący – nie był w ogóle uprawniony do tego z uwagi na otwarte wobec niego postępowanie restrukturyzacyjne. Zauważyć przy tym należy, że przed 1 grudnia 2021 r. do kategorii wierzytelności pozaukładowych, które nie mogły zostać zrestrukturyzowane, zaliczały się także wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego (np. pracownika), których płatnikiem był dłużnik (np. przedsiębiorca zatrudniający pracownika) – art. 151 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast od tej daty, na skutek nowelizacji dokonanej na mocy art. 24 pkt 21 ustawy z 6 grudnia 2018 r. o Krajowym Rejestrze Zadłużonych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1909), uchylono ten przepis, co oznacza, że od tego momentu całość zadłużenia wobec ZUS może być objęta układem, bez względu na to, kto finansował składki. Istotne jest jednak, że zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej, jeżeli wniosek restrukturyzacyjny został złożony przed dniem 1 grudnia 2021 r., to należało do oceny sprawy stosować przepisy dotychczasowe (zob. N. Frosztęga, W. Pustelnik, Restrukturyzacja zobowiązań wobec ZUS i wierzycieli rzeczowych – nowe zasady, "Rzeczpospolita" z 4 lutego 2022 r., s. D4).

Niewątpliwie zatem opisane wyżej sporne kwestie należało wnikliwie rozważyć i przedstawić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, od czego organ się uchylił, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W konsekwencji tych uchybień stwierdzić należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten precyzuje obowiązkowe elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na jakich organ oparł się, a także przyczyn z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz powinno zawierać wyczerpujące, a zarazem logicznie uargumentowane wyjaśnienie podstawy prawnej, przyjętej w oparciu o poczynione w sprawie, niewadliwe ustalenia faktyczne. Podkreślenia wymaga przy tym, że prawidłowe uzasadnienie decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie winno spełniać wymogi zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), to jest zawierać wyczerpujące wyjaśnienie dla skarżącej – jako dla adresata decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, a tym samym, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji nie było możliwe.

Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że Sąd kontrolując w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie mógł – w zastępstwie organów – uzupełnić braków postępowania dowodowego nieprzeprowadzonego przez organy i wyręczyć organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kończących administracyjne postępowanie jurysdykcyjne w tej sprawie w obu instancjach. Sąd uprawniony był jedynie do kontroli, czy w niniejszej sprawie organy nie naruszyły właściwych przepisów postępowania administracyjnego, w tym czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak jak w odniesieniu do większości decyzji wydawanych przez Zakład może uczynić właściwy sąd powszechny – sąd ubezpieczeń społecznych.

To zatem wyłącznie na organie spoczywa obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Okoliczność ta ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony prawnej gwarantowanej skarżącemu przez Konstytucję RP i wiążące RP akty prawa międzynarodowego, w tym akty unijne, takie jak Karta Praw Podstawowych. Wielokrotne "przerzucanie się" sprawą pomiędzy organem a Sądem (tzw. "efekt jo-jo") prowadzić może do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Także tę okoliczność powinien mieć na uwadze Prezes Zakładu rozpoznając sprawę po raz kolejny, na skutek niniejszego wyroku uchylającego po raz drugi wydaną w sprawie przez ten organ decyzję.

Reasumując, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie obowiązany wykonać wytyczne zawarte w poprzednim i obecnym wyroku. Przede wszystkim organ powinien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające i wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, mając na względzie wskazania Sądu, co następnie musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (uzasadnienie faktyczne), stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W części zawierającej wywody prawne (uzasadnienie prawne) należy przywołać przepisy mające zastosowanie w sprawie i dokonać ich subsumcji pod ustalony w sprawie stan faktyczny. W szczególności ZUS powinien przeanalizować Komunikat Komisji (UE) wraz ze zmianami do niego w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wystarczy przy tym przywołać treść tego aktu, lecz konieczne jest też "wyjaśnienie podstawy prawnej". To oznacza, że w uzasadnieniu prawnym decyzji należy m.in. wnikliwie rozważyć, jakie są skutki – w kontekście rozpoznawanej sprawy – przywołanej regulacji prawnej. Dotyczy to w szczególności skutków wszczęcia wobec skarżącego postępowania restrukturyzacyjnego układowego, a nie tylko zatwierdzenia układu skarżącego z wierzycielami. Organ winien precyzyjnie wyjaśnić na czym oparte jest stanowisko, że skarżący "otrzymał pomoc na restrukturyzację" i nadal z niej korzysta. Należy uwiarygodnić stosownymi dowodami, czy istotnie skarżący zalegał na dzień 31 grudnia 2019 r. z zapłatą składek, a jeśli tak, to wskazać precyzyjnie, z jakiego tytułu wynikały te ewentualne zaległości. Zakład musi też wykazać fakt korzystania przez stronę z pomocy restrukturyzacyjnej, zwłaszcza że skarżący twierdzi, że jego zobowiązania wobec ZUS są objęte układem, a ZUS w istocie zaprzecza temu, nie opierając swego stanowiska w tym zakresie na wymaganych w tych okolicznościach dowodach, np. dokumentach urzędowych, których brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Inaczej mówiąc, organ musi wesprzeć swoje rozstrzygnięcie w sprawie wnikliwą argumentacją zawierającą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony praw jednostki, w tym wartości gwarantowanych zasadą zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) jest sytuacja, w której organ w decyzji odmownej, kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji, w sposób zdawkowy stwierdza istnienie takiej właśnie okoliczności, lecz zarazem nie wyjaśnia, na jakich dowodach oparł swoje stanowisko w tym zakresie. Ma to znaczenie szczególne, zważywszy na fakt, że podnoszonym przez organ okolicznościom wprost zaprzecza skarżący.

Z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.