Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 584/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] r. (znak: DT- [...]) i umorzyło postępowanie w części dotyczącej dotacji nienależnie pobranej przez R. P. (dalej jako skarżący), tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ustawowych ulgowych przejazdów autobusowych za okres od września do listopada 2008 r. Ponadto Kolegium ustaliło na kwotę [...]zł wysokość dotacji nienależnie pobranej przez skarżącego tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ustawowych ulgowych przejazdów za grudzień 2008 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W okresie od dnia 18 grudnia 2008 r. do dnia 15 czerwca 2009 r. (z przerwami) przeprowadzona została kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Celem kontroli było ustalenie sposobu wykonania przez skarżącego obowiązującej od dnia 31 sierpnia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. umowy Nr [...] zawartej z Województwem L., a dotyczącej, przekazanej z budżetu Województwa, dotacji do przewozów autobusowych z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Zakresem przedmiotowym kontroli obrano wielkość dopłaty związanej ze sprzedażą biletów imiennych miesięcznych dla uczniów z ulgą ustawową 49%, a za okres kontrolny przyjęto ostatni rok szkolny funkcjonowania wyżej wymienionej umowy, to jest okres obejmujący miesiące: od września do grudnia 2008 r.

Zgodnie z art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (aktualnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 1138, ze zm.) oraz z zapisami ww. umowy, dopłaty przysługiwały przewoźnikowi, który między innymi posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane przez uprawnione organy na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907, ze zm.; dalej: u.t.d.).

Ustalenia kontroli wskazywały, że przewozy realizowane przez skarżącego na terenie dziewięciu gmin, nie miały charakteru przewozów regularnych, ale charakter przewozów zamkniętych, dla których dopłata nie przysługuje. Ponadto, w zestawieniach sprzedaży biletów imiennych miesięcznych ulgowych na poszczególne trasy przewozowe za listopad 2008 r. skarżący wykazał wielokrotnie podwójną emisję biletów imiennych miesięcznych dla tych samych uczniów, na tych samych trasach przewozowych, których nazwiska ujęto w gminnych wykazach uczniów dowożonych do szkół.

Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli z 29 czerwca 2009 r. Na podstawie protokołu sporządzono wystąpienie pokontrolne, do którego strona wniosła zastrzeżenia, nie uwzględnione jednak przez Zarząd Województwa. W związku z brakiem zwrotu dotacji przez przewoźnika wszczęto postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia [...] znak: [...], Marszałek Województwa L. ustalił na kwotę [...]zł wysokość wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego dotacji udzielonej przez Województwo L. tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ustawowych ulgowych przejazdów autobusowych za okres od września do grudnia 2008 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł oddalenie, jednak decyzją z [...] (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 września 2013 r. (sygn. akt I SA/Lu 435/13) uchylił decyzję Kolegium z [...]

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z [...] w przedmiocie zwrotu dotacji. Powyższa decyzja Kolegium została również zaskarżona do sądu. Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Lu 792/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie uchylił decyzję Kolegium z [...] r. W ocenie Sądu organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim wyroku sądu uchylającym rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Kolejną decyzją z [...] r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją uchyliło decyzję Marszałka Województwa L. z [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przesłuchania dodatkowych świadków, a także na konieczność odniesienia się do materiałów z postępowania karnego prowadzonego wobec skarżącego i zakończonego prawomocnym wyrokiem skazującym Sądu Okręgowego w L. z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt [...]).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa L. ustalił na kwotę [...]zł wysokość dotacji nienależnie pobranej przez skarżącego, udzielonej na podstawie ww. umowy z 31 sierpnia 2004 r. Jako podstawy prawne decyzji wskazano: art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej jako: u.f.p.) w zw. z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241, ze zm.). oraz art. 8a ust. 2 w zw. z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

W uzasadnieniu organ powołał się w pierwszej kolejności na analizę treści umów dotyczących dowozu uczniów do szkół w roku szkolnym 2008/2009, zawartych przez gminy ze skarżącym jako przewoźnikiem. Ponadto przeanalizowano pisemne oświadczenia wójtów gmin i innych osób odpowiedzialnych w gminach za organizowanie przewozów dzieci do szkół. Ustalono m.in., że dzieci były przewożone odrębnymi kursami, przewoźnik zobowiązał się w umowach nie zabierać innych pasażerów poza dziećmi szkolnymi; dzieci były dowożone lub odbierane spod szkół lub przystanków nie wykazanych na rozkładach jazdy stanowiących załączniki do posiadanych przez skarżącego zezwoleń na przewozy regularne; ustalane ze szkołami harmonogramy dowozów dzieci nie zgadzały się z rozkładami jazdy; w umowach ustalono wynagrodzenie w postaci iloczynu przejechanych kilometrów (ew. liczby dni) i określonej stawki, niezależnie od liczby uczniów; w dwóch gminach przewozy miały odbywać się autobusami będącymi własnością gmin.

Ustalenia poczynione na podstawie analizy wskazują zdaniem organu na to, że przewozy dokonywane przez skarżącego na terenie dziewięciu gmin nie miały charakteru przewozów regularnych, ale charakter przewozów zamkniętych, dla których zgodnie z przepisami umowy i ustawy dopłata nie przysługuje.

Ponadto ustalenia kontroli oparte na zestawieniach sprzedaży imiennych biletów miesięcznych za listopad 2008 r. wykazały wielokrotną sprzedaż biletów na rzecz tych samych osób, na tej samej trasie, w tym samym miesiącu.

W toku postępowania skarżący poinformował, że nie jest w stanie przedstawić części żądanych przez organ informacji i dokumentów z uwagi na ich zniszczenie w wyniku pożaru budynku biurowego należącego do skarżącego.

Stosując się do wytycznych Kolegium, rozpatrując ponownie sprawę, organ

I instancji przeprowadził dodatkowe dowody z zeznań świadków, w tym kierowców, którzy w okresie objętym kontrolą uczestniczyli w dowozie uczniów do szkół. Wszystkie zeznania świadków skonstruowane były według tego samego schematu: świadkowie zeznawali, że wszystkie kursy wykonywane były zgodnie z zezwoleniem, oprócz dzieci zabierane były także inne osoby, uczniowie przed wejściem do autobusu pokazywali kierowcy bilety miesięczne, w pojazdach znajdowały się opiekunki. Podsumowując zeznania świadków organ stwierdził, że kierowcy mając w rozkładzie jazdy wymienioną jedną miejscowość nie wiedzieli dokładnie, na jakim przystanku mogą się zatrzymać, gdyż nie było dokładnych danych mogących zidentyfikować ten przystanek do zatrzymania się. Na tej podstawie przyjęto, że kierowcy musieli mieć z góry określone (nie zawsze pokrywające się z rozkładem jazdy) miejsca (przystanki), na których musieli się zatrzymywać, co było sprzeczne z prawidłowym wykonywaniem kursu z rozkładem jazdy.

W związku z kolejnymi wnioskami dowodowymi skarżącego, organ przesłuchał kolejnych świadków, w tym zatrudnionych przez skarżącego mechaników oraz kierownika ds. planowania i zatrudniania kierowców, kilku pasażerów korzystających z usług skarżącego, pracownic szkoły sprawujących opiekę nad dziećmi w trakcie przejazdów. W ocenie organu część z tych osób nie miała związku z organizowaniem przejazdów; niektóre zeznania mijają się z prawdą, są niespójne lub sprzeczne z zebranymi w sprawie dokumentami; część zeznań potwierdza stanowisko organu co do charakteru przewozów. Organ przesłuchał również stronę – skarżącego. Oceniając treść tych wyjaśnień organ wskazał na szereg wątpliwości, które skutkują koniecznością odmowy przyznania wiarygodności tym wyjaśnieniom.

Realizując zalecenia Kolegium, Marszałek przeanalizował również akta postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Okręgowym w L. pod sygn. akt IV K [...]. W akcie oskarżenia sformułowano zarzuty m.in. przeciwko skarżącemu o doprowadzenie Urzędu Marszałkowskiego w L. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem oraz usiłowania takiego czynu w ten sposób, że posiadając zawartą umowę z Urzędem, określającą szczegółowe zasady przekazywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, wprowadził w błąd urzędników składając nierzetelne i nieprawdziwe dokumenty w postaci wniosków o wypłatę dopłat do biletów ulgowych, które były emitowane na dane personalne osób, które w rzeczywistości nie były przewożone środkami publicznego transportu zbiorowego jego firmy bądź korzystały z nich w ramach przewozów specjalnych podczas gdy w rzeczywistości bilety te dotyczyły przewozów specjalnych do których dopłaty takie nie przysługiwały.

W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w L. uznał skarżącego za winnego dokonania zarzucanego mu czynu. Poza karą, skarżący został zobowiązany do naprawienia szkody poprzez wpłacenie na rzecz pokrzywdzonego Urzędu Marszałkowskiego kwoty [...]zł.

Na podstawie uzyskanych z Sądu materiałów organ poczynił dodatkowe ustalenia. Organ zwrócił jednak uwagę, że zakres postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową L.-P., a następnie aktu oskarżenia był nieco inny niż zakres niniejszego postępowania administracyjnego, a mianowicie Prokuratura objęła postępowaniem przewozy wykonywane przez skarżącego na terenie pięciu gmin w miesiącach: listopad 2008 r. oraz styczeń - kwiecień 2009 r., podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczyło przewozów wykonywanych na terenie jedenastu gmin w listopadzie 2008 r. oraz - na podstawie oszacowania uwzględniającego dane ustalone za ten miesiąc - we wrześniu, październiku i grudniu 2008 r. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego poddano badaniu większą liczbę linii komunikacyjnych niż w postępowaniu przygotowawczym. Powyższe okoliczności spowodowały, że kwota wskazana w akcie oskarżenia jest inna niż kwota ustalona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu.

Podsumowując analizę materiałów z postępowania karnego organ wskazał, że opisane w akcie oskarżenia okoliczności wskazujące na brak podstaw do otrzymania przez skarżącego dopłat do biletów ulgowych emitowanych w listopadzie 2008 r. potwierdzają ustalenia kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego.

Organ dokonał szczegółowego zestawienia ustaleń poczynionych na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenia te doprowadziły organ do konkluzji, że skarżący realizował przewozy, które nie miały charakteru przewozów regularnych, lecz przewozów zamkniętych, do których dopłaty nie przysługują. Do takiego wniosku prowadzą zdaniem organu następujące okoliczności: brak możliwości korzystania z przewozu przez osoby inne niż uczniowie i opiekunowie; w przypadku niektórych gmin dowożenie uczniów odbywało się z miejscowości nie figurujących na posiadanych przez skarżącego zezwoleniach i rozkładach jazdy; przewozu uczniów dokonywano autobusami oznaczonymi jako szkolne; pisemne oświadczenie wójtów o dowozie uczniów odrębnymi kursami; pisemne oświadczenie Gminnego Ośrodka Administrowania Szkół w [...], z którego wynika, że podpisana umowa dotyczyła dowozu dzieci do szkół w ramach przewozu regularnego specjalnego; zeznania dyrektora jednej ze szkół oraz osób, które sprawowały opiekę nad uczniami w trakcie przejazdu, z których wynika, że autobusami przewożone były wyłącznie dzieci, które były uprawnione do przejazdu na podstawie umów zawartych przez gminy ze skarżącym; godziny, trasy i odległości (w km) przejazdów autobusów szkolnych, zawarte w harmonogramach dowozu dzieci, sporządzonych na potrzeby zawartych umów, dotyczących przewozu uczniów znacznie różniły się od rozkładów jazdy stanowiących załączniki do posiadanych przez przewoźnika zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym; ponadto, harmonogramy dowozu, według których wykonywane były umowy cywilnoprawne, zawierały dodatkowe przystanki nie wymienione w tych zezwoleniach; kursy rozpoczynały się i kończyły w miejscach nie będących przystankami, to jest na placu szkolnym, po zabraniu opiekuna; zastrzeżenia umowne dotyczące maksymalnej ilość przejechanych kilometrów w okresie zamówienia; emisja biletów niezgodnych z cennikami; dopuszczenie możliwości zmiany tras dowozu na wniosek dyrektorów szkół.

Wszystkie przytoczone argumenty potwierdzają, że realizowane przez skarżącego przewozy na rzecz wyżej wymienionych gmin w zakresie dowodu uczniów do szkół nie miały publicznego (regularnego) charakteru, co wykluczało możliwość emitowania biletów imiennych miesięcznych wymienionych w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i nie mogło stanowić podstawy do ubiegania się o dopłaty do przewozów autobusowych z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg. Co więcej, w ocenie organu przewożąc uczniów do szkół na terenie dziewięciu gmin, na podstawie umów zawartych z tymi gminami, skarżący wykonywał przewozy bez uzyskania stosownych zezwoleń, czym naruszył postanowienia ustawy z o transporcie drogowym. Składając w takich okolicznościach wnioski o dopłaty z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, przewoźnik naruszył warunki podpisanej umowy z Samorządem Województwa L. oraz przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Organ zwrócił również uwagę na sposób rozliczania się skarżącego z gminami za usługi przewozu: wynagrodzenie ustalano w postaci iloczynu ilości kilometrów i stawki za 1 kilometr, względnie ilości dni i stawki za jeden dzień. W przypadku jednej gmin zastosowano stawkę ryczałtową, niezależną od ilości dzieci i przejechanej odległości.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę zawarte w umowach warunki wynagradzania za świadczenie usług przewozowych, które nie są iloczynem określonej liczby biletów miesięcznych i ich cen wynikających z cennika biletów, należy stwierdzić, że w opisanych powyżej przypadkach bilety miesięczne nie powinny być w ogóle wydrukowane, ponieważ umowy z gminami przewidywały inny sposób rozliczna się niż zakup biletów. Nie można więc mówić, że gminy dokonywały w analizowanym okresie zakupu biletów miesięcznych w trybie art. 5a ustawy, gdyż ustalony w umowach sposób zapłaty za usługę dowozu uczniów do szkół, nie uprawniał przewoźnika do emitowania biletów imiennych miesięcznych z ulgą 49% dla uczniów, a tym samym nie uprawniał do wnioskowania o dopłaty do tych biletów z tytułu stosowania ulg ustawowych.

Uzasadniając ustalenia w zakresie kwot nienależnie pobranych dotacji organ wskazał, że bezpośrednie (w oparciu o materiały źródłowe) ustalenie zasadności kwot o jakie wnioskował skarżący z tytułu dopłat do biletów ulgowych możliwe jest tylko za listopad 2008 rok. Jest to spowodowane tym, że dokumenty za pozostałe miesiące uległy zniszczeniu w wyniku pożaru do którego doszło w pomieszczeniach należących do skarżącego. Z uwagi na to, że w pozostałych analizowanych miesiącach obowiązywały te same co w listopadzie 2008 r. uregulowania prawne, zaistniały takie same okoliczności faktyczne (ten sam rok szkolny, te same umowy podpisane z gminami na dowóz uczniów do szkół oraz tą sama ilość przewożonych uczniów), organ dokonał oszacowania wysokości wypłaconych kwot dopłaty dla każdego z pozostałych miesięcy, przy uwzględnieniu wysokości dopłat uzyskanych w listopadzie 2008 r.

Dokonując stosownych, szczegółowo przedstawionych wyliczeń, organ ustalił kwotę dopłaty związaną z nieuprawnioną emisją biletów imiennych miesięcznych dla uczniów dowożonych przez gminy za listopad 2008 r. w wysokości [...] zł, co stanowi 69,25% ogólnej kwoty w wysokości [...] zł, zawartej we wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. o dopłatę z budżetu Województwa z tytułu stosowania ulgi 49% przy sprzedaży uczniowskich biletów miesięcznych w listopadzie 2008 r. W odniesieniu do pozostałych miesięcy organ ustalił kwoty nienależnie pobranych dotacji poprzez zastosowanie wspomnianego przelicznika (69,25%) oraz kwot dotacji za bilety miesięczne z ulgą 49% sprzedanych uczniom w danym miesiącu. Obliczona w ten sposób łączna kwota zwrotu dotacji za okres od września do grudnia 2008 r. wyniosła [...] zł. Taka kwota została wskazana w rozstrzygnięciu decyzji Marszałka Województwa z [...]

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie zarzucając naruszenie: art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez nieuwzględnienie upływu terminu przedawnienia; szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez liczne błędy w zakresie postępowania dowodowego, skutkujące wadliwością ustaleń faktycznych w sprawie; wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie odnoszącym się do ustalenia zasad naliczania odsetek; przepisów ustawy o transporcie drogowym przez bezzasadne przyjęcie, że skarżący wykonywał na terenie gmin objętych kontrolą przewozy specjalne, nie mające charakteru publicznego; ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący udzielał ulg o charakterze komercyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa i umorzyło postępowanie w części dotyczącej dotacji nienależnie pobranej przez skarżącego za okres od września do listopada 2008 r. Ponadto Kolegium ustaliło na kwotę [...]zł wysokość dotacji nienależnie pobranej przez skarżącego tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ustawowych ulgowych przejazdów za grudzień 2008 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Kolegium uznało za zasadny zarzut naruszenia art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, ze względu na przedawnienie objętych decyzją organu

I instancji zobowiązań skarżącego w zakresie zwrotu dotacji za miesiące wrzesień, październik i listopad 2008 r. W tym zakresie postępowanie należało umorzyć.

Kolegium uznało również za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe ustalenie daty, od której powinny być naliczane odsetki. Przed wydaniem decyzji Marszałka Województwa z [...] nie można mówić o jednoznacznym stwierdzeniu nienależnego pobrania dotacji. Z uwagi na uchylenie tej decyzji w całości przez Kolegium, odsetki powinny być naliczane dopiero od doręczenia decyzji Kolegium z [...].

Kolegium nie uznało natomiast za zasadne pozostałych zarzutów odwołania. W zakresie ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela argumentacje organu I instancji i nie widzi pogrzeby jej ponownego przytaczania. Zdaniem Kolegium Marszałek Województwa przedstawił w sposób wyczerpujący i logiczny argumentację w zakresie tego, jakim dowodom dał wiarę oraz jakim dowodom i z jakiej przyczyny wiary odmówił. Marszałek nie przekroczył również zasady swobodnej oceny dowodów. Odmowa przeprowadzenia dodatkowych dowodów zgłoszonych przez stronę była uzasadniona. Realizując zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z [...] organ I instancji dokonał pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

1. - art. 15 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak merytorycznego, całościowego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, w tym zaniedbanie samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów, zarzutów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia (tj. ograniczenie się do "kontroli" decyzji organu I instancji, zamiast "ponownego" rozpatrzenia sprawy), a także pominięcie ww. samodzielnych ustaleń (wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) w uzasadnieniu decyzji, co ostatecznie uniemożliwiało skarżącemu zapoznanie się ze stanowiskiem organu w zakresie podnoszonych przez niego w odwołaniu zarzutów;
2. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w wyniku tego błędne ustalenie, że: skarżący w zakresie objętym postępowaniem wykonywał przewozy regularne specjalne, co powoduje niemożność uzyskania refundacji ulg ustawowych; skarżący stosował ulgi o charakterze komercyjnym; fakt dobrowolnej zgody skarżącego na dokonanie potrąceń z przyszłych wniosków o dopłaty kwot zakwestionowanych należy uznać za przyznanie się do winy w zakresie nieprawidłowego rozliczania dopłat;
3. - art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie mających znaczenie dla sprawy wniosków dowodowych strony oraz przekroczenie granic prawa do swobodnej oceny dowodów, w tym poprzez bezpodstawne odmówienie wiarygodności zeznaniom przesłuchiwanych w toku postępowania świadków, a także bezkrytyczne przyjęcie za udowodnione okoliczności wynikające z zeznań świadków złożonych w toku postępowania przygotowawczego w sprawie o sygn. 1 Ds. [...] oraz z treści aktu oskarżenia w tej sprawie (sygn. akt IV K [...]), stanowiącego wyłącznie pismo procesowe prokuratora zawierające jego twierdzenia, oświadczenia i oceny, a nie udowodnione fakty;
4. - art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do zasady, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia;
5. - art. 18b i art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż skarżący świadczył na terenie dziewięciu gmin przewozy regularne specjalne, które nie mają charakteru publicznego;
6. - art. 8a ust. 2 w zw. z art. 1 b ust 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że skarżący realizując objęte postępowaniem przewozy udzielał ulg o charakterze komercyjnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania skarżący podniósł, że organ II instancji w znacznym zakresie ograniczył się wyłącznie do przywołania dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym treści decyzji organu I instancji oraz odwołania skarżącego. Zasadnicze rozstrzygnięcie organu II instancji ogranicza się jedynie do pobieżnego odniesienia się do niektórych zarzutów odwołania (głównie tych uwzględnionych) oraz ogólnego podzielenia argumentacji oraz ustaleń organu I instancji w pozostałym zakresie.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego skarżący uzasadnił tym, że w jego ocenie pełna ocena materiału dowodowego, w tym właściwa ocena zeznań wszystkich świadków, prowadzi do wniosku, że realizowane przez skarżącego przewozy, wbrew argumentom organów, miały charakter regularny. Organ nie dokonał rzetelnej oceny wiarygodności wszystkich świadków (kierując się zasadami logiki oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego), a jedynie dopasował je do wcześniej założonych przez siebie tez, w tym co do charakteru realizowanych przez skarżącego przewozów. Organ niezasadnie zarzuca nieścisłości w zeznaniach świadków powołanych na wniosek skarżącego.

Ponadto ewentualne negatywne skutki tak późnego przesłuchania świadków (zapomnienie przez nich istotnych dla sprawy okoliczności) nie może obciążać skarżącego, która wnioskowała o przeprowadzenie tych dowodów już w odwołaniu od decyzji z dnia 23 października 2012 r. To bowiem wyłącznie uchybienia organów rozpatrujących niniejszą sprawę doprowadziło to tak drastycznego odsunięcia przedmiotowych przesłuchań w czasie.

Skarżący zarzucił, że dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ bezpodstawne przyjął, iż twierdzenia i oświadczenia przedstawione przez prokuratora w treści aktu oskarżenia w sprawie karnej, zawierają opis okoliczności, które mogą bezkrytycznie zostać przez organ uznane za ustalone fakty. Akt oskarżenia stanowi wyłącznie pismo procesowe prokuratura, w którym przedstawia on swoje własne twierdzenia, oświadczenia lub oceny co do okoliczności danej sprawy. Ewentualne potwierdzenie prawdziwości tych twierdzeń mogłoby nastąpić dopiero przez Sąd w uzasadnieniu wyroku skazującego. W sprawie karnej o sygn. IV K [...] nie doszło jednak do sporządzenia uzasadnienia, z którego mogłaby wynikać prawdziwość tych twierdzeń, oświadczeń czy ocen. Sama sentencja wyroku skazującego wiąże organ co do faktu popełnienia przestępstwa, nie może natomiast skutkować uznaniem za udowodnione i prawdziwe wszelkich przywoływanych przez prokuratora w akcie oskarżenia okoliczności. Tym samym nie ma podstaw do bezkrytycznego uznania za ustalone okoliczności, które przywoływane były w toku ww. postępowania przygotowawczego albo które prokurator powołał w treści aktu oskarżenia.

W ocenie skarżącego, organ II instancji zaniedbał przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci zeznań dodatkowych świadków, czym naruszył art. 78 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, pomimo dwóch wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych, Kolegium po raz trzeci w znacznym zakresie pominęło istotne wytyczne sądu, a także dokonaną przez sąd ocenę prawną sprawy.

Skarżący z ostrożności procesowej podniósł również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że strona wykonywała przewozy regularne specjalne, a nie przewozy regularne - powszechnie dostępne, jak to miało miejsce w rzeczywistości. Organ ponownie w ogóle nie wziął pod uwagę ewentualności, że strona mogła nie przestrzegać niektórych postanowień umów zawartych z przedmiotowymi gminami (co jest zupełnie odrębną kwestią) albo naruszać niektóre zezwolenia na przewozy regularne.

Tym samym za bezpodstawne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym sam fakt rozbieżności pomiędzy posiadanymi przez skarżącego zezwoleniami a warunkami realizacji umów z poszczególnymi gminami, pozwala na uznanie, iż realizowane przez skarżącego przewozy miały charakter przewozów regularnych specjalnych. Ponadto skarżący podniósł, że organ nie uzasadnił powołania art. 8a ust. 2 w zw. z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów jako podstawy decyzji. Skarżący nie stosował ulg o charakterze komercyjnym w umowach z ww. gminami, a tylko ulgi wynikające z art. 5a ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności).

Z uwagi na fakt, że sprawa jest po raz trzeci przedmiotem rozpatrzenia przez tutejszy Sąd w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zastosowania się przez organy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w poprzednim wyroku uchylającym decyzję Kolegium, czyli w wyroku z 28 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Lu 792/14). Dla porządku należy w tym miejscu po raz kolejny przypomnieć treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W warunkach badanej sprawy należy szczególną uwagę zwrócić na użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "wiążą w sprawie". Skoro ocena prawna i wskazania "wiążą w sprawie" to zakres związania nie odnosi się tylko i wyłącznie do "najbliższej" decyzji wydanej przez organ po uchyleniu przez sąd poprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z 28 stycznia 2015 r. był związany nie tylko skład Kolegium wydający decyzję bezpośrednio po tym wyroku (decyzja z [...].), ale i skład Kolegium wydający zaskarżoną do sądu decyzję, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

Powyższy wywód jest konieczny o tyle, że oceniając zaskarżoną decyzję nie da się nie zauważyć, że część oceny prawnej i wskazań z wyroku WSA z 28 stycznia 2015 r. nie została prawidłowo wykonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Kolegium po raz kolejny popełniło w zaskarżonej decyzji znaczną część tych samych uchybień proceduralnych, które skutkowały uchyleniem jego poprzedniego rozstrzygnięcia w tej sprawie (decyzji z [...] Najlepiej obrazuje to następujący passus z wyroku z 28 stycznia 2015 r.: "[...] sprawie I SA/Lu 435/13 podkreślono, że organ drugiej instancji, w tym przypadku SKO, ma ustawowy obowiązek ponownej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, stosownie do okoliczności uzupełniania materiału dowodowego, a następnie jego oceny w granicach ustawowej swobody w celu wyprowadzenia z niej prawidłowych ustaleń faktycznych. W żadnym razie organ odwoławczy nie jest uprawniony poprzestać czy ograniczyć się wyłącznie do oceny/kontroli ustaleń organu, ale ma przedstawić własne.

Tymczasem lektura uzasadnienia kolejnej kontrolowanej decyzji organu pozwala stwierdzić, że w istocie raz jeszcze powtórzył on ustalenia organu pierwszej instancji, przy czym zaniechał omówienia i oceny dowodów, z których te ustalenia mają wynikać, nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego".

Treść tego zarzutu w znacznej mierze pozostaje aktualna na tle zaskarżonej w niniejszej sprawie, nowej decyzji Kolegium. Własna ocena materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest trudno dostrzegalna. Znamienne w tym zakresie jest sformułowanie na s. 36 uzasadnienia: "Kolegium w pełni podzieliło w tej kwestii argumentacje organu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby jej ponownego przytaczania". Kolegium ponownie, pomimo wyraźnych wskazań Sądu ogranicza się do oceny ustaleń organu I instancji i argumentów podniesionych w odwołaniu. Ten swoisty "upór" jest trudny do wyjaśnienia. Skoro skład orzekający Kolegium, wydający pierwotną decyzję z [...] uważał za nieprawidłowa ocenę prawną i wskazania zawarte w pierwszym wyroku Sądu w sprawie (z 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Lu 435/13), powstaje retoryczne oczywiście pytanie – dlaczego nie zdecydował się na wniesienie skargi kasacyjnej, lecz prowadził "ukrytą" polemikę ze stanowiskiem Sądu, nie wykonując jego wskazań.

Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że w dużej mierze na skutek powielania własnych błędów przez skład orzekający Kolegium doszło do przedawnienia części należności, zaś termin przedawnienia pozostałej części jest już bliski upływu.

Pomimo powyższych zastrzeżeń co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tym razem jednak ocena wpływu tych uchybień na wynik sprawy musi być inna, z uwagi na istotne zmiany okoliczności, jakie miały miejsce po wyroku z 28 stycznia 2015 r.

Należy zwrócić uwagę, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wspomnianego wyroku Sądu, decyzją z [...]. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. Formułując wytyczne dla organu I instancji Kolegium oparło się na ocenie prawnej i wskazaniach zawartych w wyroku Sądu. W decyzji tej Kolegium w pełni zastosowało się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Sądu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (Marszałek Województwa) w istocie wykonał wytyczne zawarte w wyroku Sądu, w szczególności istotnie uzupełnił materiał dowodowy i jego ocenę w uzasadnieniu, zwłaszcza:

1. - przesłuchał nowych świadków, wnioskowanych przez stronę (w tym wystawców oświadczeń dotyczących okoliczności wykonywanych przewozów) oraz dokonał oceny ich zeznań w świetle pozostałego materiału,
2. - szeroko przeanalizował materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu,
3. - przeanalizował treść umów z gminami,
4. - zmienił ustalenia dotyczące oszacowania kwot dotacji podlegających zwrotowi i szczegółowo je uzasadnił; wyjaśnił również relacje między kwotą naprawienia szkody z tytułu nienależnie pobranych dotacji zasądzoną w wyroku sądu karnego a własnymi ustaleniami (z uwagi na to, że sąd w sprawie karnej oceniał sprawę w zakresie odnoszącym się do pięciu gmin, organ zaś do dziewięciu).

Nie można też nie dostrzec pewnej "poprawy" w zakresie rozpoznania sprawy przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, Kolegium objęło swoimi rozważaniami kwestię przedawnienia części należności, prawidłowo umarzając postępowanie w tym zakresie. Po drugie, tym razem Kolegium nie poniechało już szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

Z tych przyczyn, mimo nadal istniejących uchybień procesowych Kolegium, ocena ich wpływu na treść rozstrzygnięcia jest już inna niż w pozostałych dwóch wcześniejszych orzeczeniach sądu w tej sprawie. Tym razem nie mamy już bowiem do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego i jego zdecydowanie wszechstronniejszą ocenę. Wadliwości zaskarżonej decyzji SKO należy w ocenie Sądu ujmować tym razem w kategoriach nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania będzie stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w razie ustalenia, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, w badanej sprawie błędy Kolegium nie miały takiego wpływu, a uchylenie zaskarżonej decyzji nie prowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie do poprawienia uzasadnienia. Z tej samej przyczyny w ocenie Sądu Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powyższe konkluzje umożliwiają przejście do merytorycznej oceny sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zakresu sporu. Uległ on istotnej zmianie. Kolegium prawidłowo umorzyło postępowanie w zakresie dotacji za okres od września do listopada 2008 r., z uwagi na przedawnienie. Ustalenia Kolegium w tym zakresie są prawidłowe, ponadto w tej części decyzja nie jest skarżona.

Zakresem sporu pozostała objęta kwestia zwrotu dotacji za miesiąc grudzień 2008 r.

W tym zakresie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Dotacja ta została wypłacona w styczniu 2009 r., początek biegu terminu przedawnienia wyznacza termin zwrotu dotacji wynikający z art. 145 u.f.p. z 2005 r., czyli koniec lutego następnego roku (w tym przypadku 28 lutego 2010 r.). Uwzględniając okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne (art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej), aktualnie z 5-letniego terminu upłynęło 4 lata i 215 dni.

Fundamentem sporu prawnego w badanej sprawie jest ocena charakteru przewozów wykonywanych przez skarżącego w kontekście prawa do uzyskania dotacji z tytułu stosowania ulg ustawowych. Na etapie postępowania przed sądem nie występuje już drugi elementem sporny, jakim była kwestia wielokrotnego wystawiania biletów imiennych dla tych samych uczniów, na tych samych trasach, w tym samym miesiącu. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie odnoszą się do listopada 2008 r., w tym zaś zakresie postępowanie zostało umorzone z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

Jeżeli chodzi o podstawy materialnoprawne sporu, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 8a ust. 2 powoływanej wyżej ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust.

4. Zgodnie z ustępem 3 powołanego przepisu, kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Przy określeniu wielkości dopłaty nie uwzględnia się podatku od towarów i usług. Wreszcie w myśl ustępu 4, uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: (1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym [...], (2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, (3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

W świetle powyższych regulacji poza sporem jest, że prawo do uzyskania dotacji przysługiwało wyłącznie przewoźnikom wykonującym przewozy regularne, a nie regularne specjalne.

Różnica między obydwoma rodzajami przejazdów, tkwi – ujmując rzecz w uproszeniu – w kwestii dostępności dla klientów. W myśl definicji zawartych w art. 4 u.t.d., przewóz regularny oznacza publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (pkt 7). Z kolei przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (pkt 9).

W ocenie sądu nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń organów, że charakter przewozów wykonywanych przez skarżącego nie odpowiadał pojęciu przewozów regularnych, lecz ewentualnie przewozów regularnych specjalnych.

Trzeba podkreślić w tym miejscu, że sąd nie dokonuje samodzielnej oceny wartości dowodowej poszczególnych elementów materiału dowodowego, to jest bowiem rolą organów. Rolą sądu jest weryfikacja, czy organ zebrał cały materiał dowodowy i czy dokonał jego oceny w zgodzie z prawnymi dyrektywami, wynikającymi z zasad postępowania dowodowego określonymi w przepisach k.p.a., w szczególności zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów. Sąd nie dostrzega, aby w zakresie zbierania i analizy materiału dowodowego organy dopuściły się naruszeń prawa skutkujących wadliwością ustaleń i konkluzji.

Ustalenia w sprawie organy opierają na materiale składającym się z trzech grup dowodów. Pierwsza grupa to umowy, zawarte przez gminy ze skarżącym (jako przewoźnikiem), dotyczące dowozu uczniów do szkół w roku szkolnym [...]. Dodatkowym elementem w tym zakresie są pisemne oświadczenia (informacje) wójtów poszczególnych gmin (w jednym przypadku informacja z Gminnego Ośrodka Administrowania Szkół). Druga grupa to osobowe źródła dowodowe w postaci zeznań świadków (pracowników skarżącego – w tym kierowców autobusów, mechaników, osób odpowiedzialnych za kwestie logistyki; pasażerów; pracowników szkół, sprawujących opiekę nad dziećmi w trakcie przejazdów) oraz wyjaśnień skarżącego. Trzecia grupa to materiały zebrane w toku postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu dotyczącego przestępstwa doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Urząd Marszałkowski (w uproszczeniu: wyłudzenia dotacji).

Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie doprowadziła organy do konkluzji, że przewozy wykonywane przez skarżącego nie miały charakteru przewozów regularnych, lecz przewozów "zamkniętych" (użyte przez organ określenie ma charakter potoczny, nie występuje w przepisach, chodzi o przewozy regularne specjalne). Konkluzję tą organy wywiodły z następujących ustaleń:

1. - dzieci były przewożone odrębnymi kursami, przewoźnik zobowiązał się w umowach nie zabierać innych pasażerów poza dziećmi szkolnymi, bilety były kupowane przez gminy na odrębny kurs;
2. - dowożenie dzieci odbywało się z przystanków nie wykazanych na rozkładach jazdy stanowiących załączniki do posiadanych przez skarżącego zezwoleń na przewozy regularne, posiadanymi przez przewoźnika; istniała możliwość zmiany trasy dowozów na wniosek dyrektora szkoły;
3. - brak było zgodności (w zakresie godzin odjazdów/przyjazdów i tras) pomiędzy harmonogrami dowozów uczniów, ustalonymi ze szkołami i rozkładami jazdy stanowiącymi załączniki do posiadanych zezwoleń na przewozy regularne;
4. - sposób wynagrodzenia ustalony w umowach opierał się na iloczynie przejechanych kilometrów i określonej stawki, niezależnie od liczby uczniów, względnie iloczynie dni dowodu i określonej stawki;
5. - w przypadku dwóch gmin przewozy miały odbywać się (w odniesieniu do części uczniów) autobusami będącymi własnością szkół.

Jeżeli chodzi o stanowisko skarżącego w kwestii ustaleń organu wynikających z analizy umów zawartych z gminami, należy zauważyć, że zarzuty skargi koncentrują się na podważaniu prawidłowości ustaleń organu opartych na zeznaniach świadków. W kwestii umów skarżący podnosi argument o następującej treści: "Organ ponownie w ogóle nie wziął pod uwagę ewentualności, że strona mogła nie przestrzegać niektórych postanowień umów zawartych z przedmiotowymi gminami (co jest zupełnie odrębną kwestią) albo naruszać niektóre zezwolenia na przewozy regularne. (...) za bezpodstawne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym sam fakt rozbieżności pomiędzy posiadanymi przez Stronę zezwoleniami a warunkami realizacji umów z poszczególnymi gminami, pozwala na uznanie, iż realizowane przez Stronę przewozy miały charakter przewozów regularnych specjalnych".

Wywód ten wskazuje na dość specyficzną strategię obrony skarżącego przed zarzutami organu: w ocenie skarżącego organ powinien wziąć pod uwagę możliwość, że skarżący mimo zawartych z gminą umów, które wskazywałyby na usługi przewozu skierowane do określonej grupy osób (uczniów), mógł, przynajmniej w niektórych przypadkach, umów tych nie dotrzymywać i wykonywać jednak przewozy regularne, otwarte dla wszystkich potencjalnych pasażerów. W ocenie Sądu jest to argumentacja nader karkołomna i mało wiarygodna. Po pierwsze, jeżeli przyjąć argumentację skarżącego to w istocie jego usługi nie mieściłyby się ani w kategorii przewozu regularnego, ani regularnego specjalnego, lecz stanowiłyby nieznaną obowiązującym przepisom "mieszankę". Tak czy inaczej, nie zostałby spełniony warunek uzyskania dotacji – wykonywanie przewozów regularnych.

Po drugie, mało wiarygodne jest, aby skarżący ryzykował utratę stałego dochodu z umów zawartych z gminami, a nawet narażał się na odpowiedzialność odszkodowawczą za naruszenie tych umów, poprzez wykonywanie przewozów w sposób sprzeczny z treścią umów, które wszak nie dopuszczały możliwości zabierania innych pasażerów, aniżeli uczniowie i ich opiekunowie. Po trzecie, argumentacja skarżącego nie podważa ustaleń organu dotyczących zabierania uczniów spod szkół, czy przystanków nie figurujących na rozkładach stanowiących załączniki do zezwoleń. W ten sposób wracamy raczej do pierwszego zastrzeżenia – gdyby przyjąć prawdziwość twierdzeń skarżącego, to wykonywane przez niego przewozy stanowiłyby niedopuszczalne prawem łączenie różnych przewozów, a takie stwierdzenie wyklucza ubieganie się o dotację.

Oceniając tą część materiału dowodowego trzeba zwrócić uwagę, że dokumenty umów stanowią "twarde", obiektywne dowody, mają więc istotne znaczenie dla kluczowych w sprawie ustaleń w kwestii charakteru przewozów wykonywanych przez skarżącego. Wnioski wyprowadzone przez organ z analizy umów są racjonalne, a skarżący nieskutecznie usiłował podważyć prawidłowość tych ustaleń.

Drugą grupą dowodów w materiale zgromadzonym przez organy są zeznania świadków oraz wyjaśnienia strony. Część świadków została przesłuchana przez organ, przy czym, wykonując wytyczne zawarte w poprzednich wyrokach Sądu, organ

I instancji uzupełnił materiał dowodowy, uwzględniając większość wniosków dowodowych strony. Z kolei inną część w tym materiale stanowią to świadkowie przesłuchani w toku postępowania karnego (przygotowawczego).

Ta część materiału dowodowego jest niejednorodna. Pomiędzy zeznaniami istnieją rozbieżności – część świadków potwierdzała okoliczności podawane przez skarżącego, część – przez organ. Jest to w pełni zrozumiałe i nieuniknione przy tak dużej liczbie świadków.

Skarżący kładzie w skardze nacisk na zeznania osób przesłuchanych na jego wniosek w marcu i kwietniu 2016 r. Byli to kierowcy przewożący dzieci, inni pracownicy, ale także pasażerowie korzystający z usług przewozowych skarżącego (świadkowie J. I., E. Z., A. W., S. K., G. G., A. K., W. S., M. B., A. K.; treść zeznań na kartach 2282-2300). Świadkowie zeznawali między innymi, że: w pojazdach były bileterki i tablice kierunkowe; pojazdy nie miały tablic "autobus szkolny" czy znak "STOP"; z przewozów korzystały także inne osoby, a nie tylko uczniowie dowożeni do szkół, które normalnie nabywały bilety, w tym bilety miesięczne; pojazdy zatrzymywały się na oznakowanych przystankach; na przystankach znajdowały się rozkłady jazdy; przewozy realizowane były w oparciu o rozkłady jazdy załączone do zezwoleń.

Zeznania te potwierdzałyby zasadność twierdzeń skarżącego. Z drugiej jednakże strony istnieje jeszcze liczniejsza grupa świadków, których zeznania potwierdzają argumentacje organu.

W kwietniu 2016 r. organ przesłuchał w charakterze świadków trzy pracownice szkół, sprawujące opiekę nad dziećmi w czasie dojazdów do szkoły w okresie, którego dotyczy spór (M. R., R. B., A. S.; treść zeznań na k. 2264-2277). Opiekunki zeznały m.in., że autobus miał żółtą tablicę z dziećmi, jeździł według harmonogramu otrzymanego ze szkoły, nauczycielki miały listy dzieci dowożonych do szkoły i sprawdzały obecność przed wejściem do autobusu, uczniowie nie pokazywali biletów miesięcznych, ponieważ ich nie mieli.

Jeszcze obszerniejszy materiał stanowią zeznania świadków przesłuchanych w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Ustalenia poczynione w tym postepowaniu stały się podstawą zarzutów sformułowanych m.in. wobec skarżącego, dotyczących wyłudzenia dotacji. Materiał ten organ I instancji włączył do materiału dowodowego w sprawie.

W materiale tym znajdują się zeznania pracowników szkół, towarzyszących dzieciom w trakcie przejazdów w charakterze opiekunów; osób odpowiedzialnych za organizowanie przewozów w szkołach; pracowników gmin odpowiedzialnych za organizowanie przetargów na przewóz dzieci i kwestie organizacji dowozu dzieci do szkół (M. C., G. K., J. F., P. S., A. B., B. S., R. K., M. M., K. W., A. W., E. W., T. S., T. G., M. K., D. B., H. O.-B., R. L., I. W., J. C., J. P., W. J.). W jednym przypadku chodzi o zeznania właściciela konkurencyjnej firmy, który wykonywał przewozy dzieci do szkół na podstawie porozumienia ze skarżącym (M. C.). Treść tych zeznań znajduje się na k. 1933-2002 i 2136-2160 akt adm.

W zeznaniach tych, z różną częstotliwością świadkowie wskazywali następujące fakty: autobusy nie miały kas fiskalnych, kierowcy nie sprzedawali biletów; autobusy miały oznakowanie typowe dla autobusów przewożących dzieci (tabliczki w kolorze żółtym z postacią dziecka), nie miały tablic kierunkowych, wskazujących przebieg trasy, jak autobusy służące do przewozów regularnych; autobus zatrzymywał się w miejscach wskazanych w umowie z gminą, niekiedy były to przystanki pokrywające się z siecią przystanków autobusowych, w innych przypadkach były to po miejsca, w których gromadzili się uczniowie, w niektórych szkołach autobusy zatrzymywały się na parkingach przyszkolnych, gdzie dzieci wysiadały lub wsiadały; gminy płaciły stawkę kilometrową, niezależną od ilości przewożonych dzieci; ani szkoły ani gminy nie nabywały od skarżącego żadnych biletów miesięcznych; kierowcy nie wydawali dzieciom biletów; dzieci wsiadały według listy, sprawdzanej przez opiekunów; autobusami jeździły wyłącznie dzieci, sporadycznie byli zabierani rodzice, którzy przyszli po dziecko do szkoły (w tym rodzice dzieci niepełnosprawnych), zdarzały się przypadki zabierania osób starszych, ale na zasadzie "grzecznościowej", bez pobierania od tych osób opłaty za przejazd; przejazdy odbywały się według harmonogramu opracowanego przez szkoły, a nie według rozkładu jazdy.

Niektórzy świadkowie wskazywali, że dzieci miały bilety, ale nie były to bilety sprzedawane przez kierowców, lecz rozdane w szkole. Niektórzy świadkowie zeznawali, że autobusy miały kasy fiskalne, ale wynikało to z faktu, że autobus był wykorzystywany również dla przejazdów regularnych. Dzieciom bilety nie były sprzedawane przez kierowców.

Cały ten niejednolity materiał dowodowy musi być oceniony przez organ, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Oceniając wartość dowodową zeznań świadków trzeba brać pod uwagę ich związki ze stronami postępowania, doświadczenie życiowe wskazuje bowiem na ryzyko, że świadkowie pozostający w bliższych relacjach ze stronami mogą być mniej obiektywni, co jednak absolutnie nie deprecjonuje wartości tego rodzaju materiału dowodowego. Należy brać pod uwagę również okres czasu, w jakim świadkowie są przesłuchiwani. W badanej sprawie część świadków, zwłaszcza wnioskowanych przez stronę, została przesłuchana w kwietniu 2016 r. Znacznie obszerniejsza grupa świadków została przesłuchana przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w toku postępowania przygotowawczego w 2009 r. Wbrew argumentom podnoszonym w skardze, logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym jest to, że wartość dowodowa zeznań świadków jest tym większa, im mniejszy jest przedział czasowy między przesłuchaniem a zdarzeniami, których zeznania dotyczą.

Oczywiście błędem organu było nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wnioskowanych przez skarżącego jeszcze w 2012 r. (w odwołaniu od pierwszej decyzji w sprawie). Nie zmienia to jednak zasadniczej konkluzji – im bliżej zdarzeń, tym zeznania świadków będą dokładniejsze, a co za tym idzie bardziej wiarygodne.

Zdaniem Sądu ocena tej części materiału dowodowego przeprowadzona przez organ nie nasuwa zastrzeżeń z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego. Organ odniósł się do wszystkich zeznań, w odniesieniu do tych świadków, których zeznaniom nie dał wiary, organ przedstawił racjonalne argumenty, oparte za logice, doświadczeniu życiowym oraz relacjach w stosunku do pozostałego materiału dowodowego. Sąd nie dostrzega w działaniach organu w tym zakresie żadnych uchybień, które podważałyby ustalenia i ocenę organu w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie można w tej sytuacji zgodzić się z podniesionymi w skardze argumentami, że organ nie dokonał rzetelnej oceny wiarygodności wszystkich świadków, a jedynie dopasował je do wcześniej założonych przez siebie tez.

Oceny tej nie zmienia trafny argument podniesiony w skardze (s. 6), że jedno z pytań zadanych świadkowi M. B. miało charakter sugerujący. Rzeczywiście, rolą świadka nie jest dokonywanie oceny charakteru prawnego przewozu, lecz podawanie faktów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie to nie podważa jednak prawidłowości całokształtu czynności dowodowych organu. Błędem jest ocena zeznań świadków dokonywana wyrywkowo, w odniesieniu do poszczególnych stwierdzeń padających w tych zeznaniach. Podstawę rozstrzygnięcia musi stanowić cały kompleks różnych dowodów zebranych w sprawie.

W tej sytuacji, w zakresie odnoszącym się do zeznań świadków za chybione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu nietrafne są również zarzuty dotyczące wadliwej oceny przedłożonych przez skarżącego oświadczeń kierowców i pasażerów, których treść miała wskazywać na regularny (w rozumieniu przepisów u.t.d.) charakter przewozów. N. ocena wartości dowodowej tej partii materiału przez organ nie jest sprzeczna z zasadami swobodnej oceny dowodów. Szablonowy charakter tych oświadczeń każe podchodzić do nich z ostrożnością. W odniesieniu do pasażerów trudno jest zweryfikować prawdziwość ich oświadczeń, czy rzeczywiście korzystali z usług skarżącego. Materiał ten musi być oceniony w kontekście całego materiału dowodowego i takiej oceny organ dokonał. Nie uwzględniając tych oświadczeń, z uwagi na to, że przeczą im inne dowody zebrane w sprawie, organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Sąd nie podziela również zarzutów pozbawienia skarżącego prawa inicjatywy dowodowej (art. 78 k.p.a.). Po pierwsze, należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że po uchyleniu pierwszej decyzji w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...].) Marszałek Województwa istotnie uzupełnił materiał dowodowy, m.in. przesłuchując wnioskowanych przez skarżącego świadków. Po drugie, odmowa przeprowadzenia dowodu z zeznań L. K. (byłego pracownika Urzędu Gminy A.) oraz W. Ż. (dyrektora jednej ze szkół, z której przewożone były dzieci) została przez organ I instancji prawidłowo uzasadniona (organ II instancji w pełni zaakceptował tą argumentację). Racjonalna w świetle okoliczności sprawy jest argumentacja organu, że w odniesieniu do pierwszego świadka odpowiedni materiał dowodowy został już zebrany w postępowaniu karnym (gdzie świadek był oskarżony i skazany prawomocnym wyrokiem sądu) a dyrektor szkoły, z racji swoich funkcji nie miał odpowiedniej wiedzy na temat istotnych w sprawie szczegółowych okoliczności związanych z przewozem dzieci.

Nietrafne w ocenie Sądu są również zarzuty wadliwego oparcia się przez organ na oświadczeniach dyrektorów szkół, które – zdaniem skarżącego – zawierały oceny prawne charakteru przewozów wykonywanych przez skarżącego, a nie stwierdzenia co do faktów istotnych z punktu widzenia sprawy. Oczywiście, oświadczenia wójtów mają odnosić się w tym zakresie do faktów, ocena prawna leży zaś w gestii organu. Jednakże poszczególne, wychodzące zbyt daleko sformułowania w tych oświadczeniach, nie podważają wartości całych oświadczeń. Kluczowe jest to, że wójtowie podawali w oświadczeniach istotne fakty co do sposobu rozliczania się ze skarżącym, ustalania harmonogramów i tras przejazdów oraz dopuszczalności korzystania z przewozów wyłącznie przez uczniów.

Bardzo istotnym elementem materiału dowodowego zebranego w sprawie są dowody zebrane w toku postępowania karnego.

Ustalając fakty w badane sprawie nie można nie wziąć pod uwagę, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV K [...]). Skarżący został w sprawie karnej oskarżony o to, że w okresie od listopada 2008 r. do marca 2009 r. działając w celu osiągnięcia z góry powziętego zamiaru osiągnięcia korzyści majątkowej doprowadził Urząd Marszałkowski do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie blisko [...]. zł oraz usiłował doprowadzić ten Urząd do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie ponad [...]. zł, w ten sposób, że posiadając zawartą umowę z Urzędem Marszałkowskim w sprawie zasad przekazywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania ustawowych ulg w przewozach, wprowadził w błąd urzędników ww. instytucji składając nierzetelne i nieprawdziwe dokumenty w postaci wniosków o wypłatę dopłat do biletów ulgowych, które były emitowane na dane personalne osób, które w rzeczywistości nie były przewożone środkami publicznego transportu zbiorowego jego firmy bądź korzystały z nich w ramach przewozów specjalnych, do których dopłaty takie nie przysługiwały.

Przestępstwo dotyczyło m.in. okresu grudnia 2008 r. i w dużej części przewozów kwestionowanych w niniejszym postępowaniu przez organ. Skarżący stara się podważyć wartość tej części materiału dowodowego w badanej sprawie, wywodząc, że skoro nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku sądu, nie można stwierdzić, jaka była ocena tego materiału przez sąd.

Odpowiadając na te zastrzeżenia trzeba zwrócić uwagę na dwa fakty: po pierwsze, gdyby sąd negatywnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony przez oskarżyciela, nie wydałby wyroku skazującego. Po drugie, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy przed sądem skarżący przyznał się do zarzucanych mu czynów. Pojawia się retoryczne pytanie, dlaczego skarżący zdecydował się poddać dobrowolnie odpowiedzialności karnej, skoro – jak twierdzi w sprawie administracyjnej dotyczącej dotacji – jego przewozy spełniały wszystkie przesłanki przewozu regularnego i uprawniały do uzyskania dotacji. Trzeba też pamiętać, że materiały z postępowania karnego nie są wyłączną podstawą ustaleń faktycznych organu. Taką podstawę organ zbudował w oparciu o różne grupy dowodów, o czym była już mowa wyżej. Dopiero całokształt tych dowodów, we wzajemnym powiązaniu, tworzy właściwy obraz sprawy.

Nie ma więc racji skarżący podważając wartość materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania karnego.

Powyższe uwagi można podsumować następującą konkluzją: wbrew argumentacji skarżącego, organy na podstawie całościowo zebranego i wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego prawidłowo kluczową w sprawie okoliczność: przewozy wykonywane przez skarżącego miały charakter przewozów regularnych specjalnych, a nie przewozów regularnych.

Dalszy tok rozumowania jest już konsekwencją rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii spornej w sprawie. Prawidłowe ustalenie, że sporne przewozy realizowane przez skarżącego nie mogły być uznane za przewozy regularne oznacza, w świetle przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz umowy między skarżącym a Województwem L., że skarżący nie miał prawa do dopłat tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ustawowych ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych za miesiąc grudzień 2008 r. Kwoty wypłacone skarżącemu tym tytułem stanowią dotację nienależnie pobraną w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 190 u.f.p. z 2005 r., która podlega zwrotowi do budżetu samorządu województwa wraz z odsetkami (art. 145 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 190 u.f.p. z 2005 r.). Orzekanie o zwrocie dotacji, pobranej nienależnie w 2008 i 2009 r. na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nie budzi wątpliwości, z uwagi na treść art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, zostały one podniesione przez pełnomocnika skarżącego "z ostrożności procesowej", tym niemniej konieczne jest odniesienie się również do tych elementów skargi.

Zarzuty naruszenia art. 4 pkt 9 i art. 18b u.t.d. są w ocenie Sądu chybione, co jest konsekwencją stwierdzenia, że niezasadne są zarzuty wadliwych ustaleń faktycznych organów. Pierwszy z tych przepisów definiuje pojęcie przewozów regularnych specjalnych, drugi określa zasady wykonywania przewozów regularnych. Skoro jak wywiedziono wyżej, organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, z których wynika, że spornym przewozom nie można przypisać charakteru przewozów regularnych, z racji ograniczenia dostępności usługi przewozowej wyłącznie do uczniów szkół, z którymi skarżący zawarł stosowne umowy, nie można w konsekwencji uznać, że wadliwie zastosował wspomniane przepisy.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art. 8a ust. 2 w zw. z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Skarżący trafnie podnosi, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu powołania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji. Ponieważ przepisy te przewidują, że samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich (art. 8a ust. 2), ale z drugiej strony ustawa nie ma zastosowania do osób, którym przewoźnik przyznał, w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym (art. 1b ust. 1 pkt 2), można domyślić się, że powołując tą podstawę prawną organ chciał wskazać, że ulgi, jakie stosował skarżący nie miały charakteru ustawowego, lecz komercyjny, a co za tym idzie – nie stanowiły podstawy ubiegania się o dotację.

Z oczywistych względów jest to błąd organu, bowiem uzasadnienie nie może być pisane w taki sposób, aby zmuszać odbiorcę do domysłów w zakresie argumentacji organu. Tym niemniej błąd ten nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jest to bowiem kwestia dalece wtórna do zasadniczej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która została umotywowana prawidłowo.

Ostatnim problemem wymagającym rozważenia jest prawidłowość ustaleń organów w zakresie kwoty podlegającej zwrotowi. W związku z prawidłowym umorzeniem przez Kolegium postępowania w sprawie dotacji za okres wrzesień-listopad 2008 r. kwota objęta zwrotem dotyczy wyłącznie grudnia 2008 r. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w poprzednim wyroku w sprawie (z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 792/14) Sąd zakwestionował sposób obliczenia dotacji do zwrotu przyjęty przez organ I instancji i zaakceptowany przez Kolegium. W ocenie Sądu organ wadliwie ograniczył się do argumentu, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi za każdy kolejny miesiąc są dokładnie takie same, bo i okoliczności faktyczne, w jakich działał skarżący były takie same i występował on o zbliżone kwoty dotacji. Z racji tego, że kwoty o jakie występował skarżący w poszczególnych miesiącach były jednak zróżnicowane (nawet jeśli niewiele), trzeba było dokonać bardziej konkretnych ustaleń w tym zakresie.

W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę aktualnie, powyższe wytyczne zostały wykonane przez organ I instancji, a poprzednie błędy usunięte. Z braku ścisłych dokumentów źródłowych, które uległy zniszczeniu w wyniku pożaru, organ dokonał oszacowania nienależnie pobranej dotacji za grudzień 2008 r., opierając się na przepisach art. 146 ust. 3 i 4 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 23 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Organ przyjął jako bazę kwotę ustaloną za listopad 2008 r. (co do którego istniały dokumenty źródłowe) oraz przelicznik – 69,25%, wynikający z porównania kwoty związanej z nieuprawnioną emisją biletów imiennych miesięcznych do ogólnej kwoty zawartej we wniosku o dopłatę za listopad 2008 r. Na tej podstawie organ zestawił wnioskowaną kwotę dotacji za grudzień 2008 r. (169.858,45 zł) z ustalonym przez siebie przelicznikiem, co dało kwotę [...]zł.

Skarżący nie podnosi w skardze argumentów w tym zakresie, kwestionując obowiązek zwrotu dotacji in genere. Sąd, badając sprawę w zakresie niezależnym od podstaw i zarzutów skargi, nie dostrzega błędów w rozumowaniu organów w tym zakresie.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uchylenia (stwierdzenia nieważności) zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.