Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Inne (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z [...] r. odmawiającą A. Ś. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne (składki) za marzec, kwiecień, maj 2020 r.
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. A. Ś. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za osoby ubezpieczone za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Analiza danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym Inne pozwoliła ustalić, że A. Ś. figuruje jako płatnik składek od 1 stycznia 1999 r. i według stanu na 29 lutego 2020 r. nie zgłosił innych ubezpieczonych. A. Ś. jest zgłoszony do ubezpieczenia jako prowadzący działalność gospodarczą oraz T. Ś. jako osoba współpracująca.
W tych okolicznościach, zdaniem organu, A. Ś. mógł skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wyłącznie za siebie pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego.
W podstawie prawnej organ powołał się na art. 31zo ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19).
Dlatego w podsumowaniu organ stwierdził, że A. Ś. nie przysługuje wnioskowane zwolnienie z obowiązku opłacania składek.
A. Ś. (skarżący) w skardze na powyższą decyzję organu zarzucił naruszenie art. 31zo ustawy COVID-19.
W następstwie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący argumentował, że spełnia wszystkie warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek, także odnoszący się do wysokości przychodów. Tłumaczył przy tym, że jest płatnikiem składek i zgłosił do ubezpieczenia mniej niż 10 ubezpieczonych, bo przecież zgłosił "zero ubezpieczonych". Ponadto skarżący zauważył, że kwestionowaną decyzję organu otrzymał dopiero w lipcu 2020 r. i z tego powodu nie miał już możliwości złożenia kolejnego wniosku.
Zdaniem skarżącego, stanowisko przyjęte przez organ jest sprzeczne z celem spornego zwolnienia, które ma za zadanie chronić i wspierać przedsiębiorców w warunkach pandemii.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.
Z jednej strony organ odmawia skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, ale z drugiej nie wyklucza zasadności zastosowania tej formy ochrony i wsparcia skarżącego jako - co do zasady - płatnika składek.
W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
Następnie zgodnie z art. 31zq ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 4).
Na gruncie stosowania tych przepisów przez organ Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że prawidłowe, zgodne z obowiązującymi regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania, wynikającego z art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), realizowanego poprzez art. 107 § 1 pkt 6, § 3 tej ustawy. Zatem w obowiązującym stanie prawnym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W następstwie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że organ nie może ograniczyć się w motywach podejmowanej decyzji jedynie do lakonicznych stwierdzeń.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na art. 9 K.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył przy tym, że obowiązek organu z urzędu udzielania stronie informacji obejmuje cały tok postępowania od jego wszczęcia do zakończenia. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego.
Natomiast wyłącznie oczekiwanie przez organ na inicjatywę strony narusza art. 9 K.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym.
Niewątpliwie zatem na organie spoczywa obowiązek poinformowania strony postępowania między innymi o przesłankach wnioskowanego zwolnienia, o ewentualnych błędach zawartych we wniosku czy o lukach w oferowanej organowi dokumentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył, że w następstwie złożenia omawianego wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić stronie wnioskującej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych istotnych z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia i poinformować stronę, jakich konkretnie dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Bierność organu w omawianym zakresie narusza także art. 79a § 1 K.p.a., stanowiący o konieczności informowania strony: - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań; - o przesłankach, które strona powinna spełnić, aby uzyskać oczekiwane zwolnienie.
Jeżeli natomiast organ nie wypełnił swoich ustawowych obowiązków, to w konsekwencji z własnych zaniechań nie może zasadnie wyprowadzać negatywnych skutków dla strony. Stanowią o tym konstytucyjne standardy obowiązującego porządku prawnego przewidziane w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w stanie prawnym obowiązującym do 16 maja 2020 r. odnotował również znaczenie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6)
- - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Z kolei w myśl art. 15zzr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 prowadzi do stwierdzenia, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne. Skoro ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 545/21, I GSK 471/21, I GSK 496/21, I GSK 502/21, I GSK 500/21, I GSK 495/21, I GSK 627/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej argumenty prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W świetle powyższego w realiach analizowanej sprawy nie jest zgodne z prawem postępowanie organu, który nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek z powołaniem się tylko na nieadekwatne wypełnienie formularza wniosku w tym przedmiocie.
Przede wszystkim organ dowolnie pominął ustawowe obowiązki, jakie na nim spoczywają zgodnie z art. 9, art. 11, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że od złożenia wniosku przez skarżącego 27 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. organ nie udzielił mu żadnych informacji o tym, jakie wymogi należy spełnić, aby jego wniosek mógł zostać uwzględniony, na czym miał polegać błąd zawarty w treści formularza wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W przedstawionych sądowi aktach nie ma dokumentów świadczących o stosowaniu przez organ art. 9, art. 11, art. 79a § 1 K.p.a.
Co istotne, organ sam powoływał się na wiedzę posiadaną z urzędu, dotyczącą zakresu obowiązków skarżącego jako płatnika składek. Wobec tego nic nie stało na przeszkodzie, aby organ - po udzieleniu skarżącemu wyczerpującego pouczenia - zobowiązał skarżącego do sprecyzowania zakresu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek adekwatnie do rzeczywistości. W kontrolowanej decyzji organ w istocie rzeczy odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, które - według twierdzeń organu - nie obciążają skarżącego.
Trzeba także zauważyć, że dowolność postępowania organu jest nie do pogodzenia z celem przypisanym spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, które ma wspierać przedsiębiorców i minimalizować negatywne ekonomiczne skutki, jakie w obrocie gospodarczym powoduje epidemia COVID-19. Zatem organ każdorazowo ma obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi.
W tym stanie sprawy organ dotychczas nie wykazał przesłanek ani faktycznych, ani prawnych, które obiektywnie uzasadniałyby odmowę zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania składek w takim zakresie, w jakim ma on status płatnika w świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021.423 ze zm.). Wbrew przekonaniu organu, rozstrzygnięcie o spornym zwolnieniu nie jest uzależnione wyłącznie od treści formularza wniosku, zwłaszcza błędnie wypełnionego. Natomiast każdorazowo ma uwzględniać rzeczywistą wolę wnioskodawcy, prawdę obiektywną i przesłanki przewidziane przez prawo.
W dalszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyjaśni istotę sprawy adekwatnie do rzeczywistych oczekiwań skarżącego, działając zgodnie ze standardami przewidzianymi dla postępowania administracyjnego. Rzetelnie, wyczerpująco i bezstronnie przeanalizuje sytuację skarżącego oraz właściwe przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania składek, biorąc pod uwagę ich treść, systemowe powiązania oraz przypisany im cel.
Należy przy tym odnotować, że ustawodawca od 16 grudnia 2020 r. wprowadził do ustawy COVID-19 art. 15zzzzzn2 (Dz.U.2020.2255). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1).
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).
W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).
Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).