Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 633/10

Uzasadnienie

Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2007-2013, w odpowiedzi na pismo Powiatu [...] z dnia 9 marca 2010 r., znak: [...], dotyczące odwołania od przyznanej punktacji podczas oceny merytorycznej i strategicznej, dokonanej przez Zespół Oceniający projektu pt. "Poprawa jakości istniejących obiektów dydaktycznych, społeczno-edukacyjnych, kształcenia praktycznego oraz sportowych w J., będących własności Powiatu J." zarejestrowanego pod numerem [...], poinformowała wnioskodawcę, iż środek odwoławczy mu nie przysługuje.

Uzasadniając swoje stanowisko, Zarząd Województwa, powołał się na Regulamin konkursu nr 13/RPOWL/8.2/2009, zgodnie z którym, "w przypadku negatywnej oceny projektu, Wnioskodawca ma prawo wnieść środek odwoławczy, przy czym przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką sytuację, w której projekt negatywnie przeszedł którykolwiek z etapów jego oceny tj. został odrzucony, natomiast negatywnej oceny projektu nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednakże ze względu na wyczerpanie alokacji, jego dofinansowanie nie jest możliwe. W takiej sytuacji środek odwoławczy nie przysługuje". Wskazał nadto, że przedmiotowy projekt przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej oraz oceny merytorycznej oraz został oceniony strategicznie i uzyskał 82 punkty, jednakże ze względu na wyczerpanie alokacji przewidzianej dla konkursu nr 13/RPOWL/8.2/2009 został umieszczony na liście rezerwowej, czego nie można utożsamiać z jego negatywną oceną w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, skarżący w pierwszej kolejności zarzucił, iż działania Zarządu Województwa uniemożliwiły rozpatrzenie odwołania od nieuzasadnionej niskiej punktacji, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 30b ust.1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wnosząc "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia", strona skarżąca podała, iż złożyła wniosek o numerze ewidencyjnym [...] o dofinansowanie projektu pt. "Poprawa jakości istniejących obiektów dydaktycznych, społeczno-edukacyjnych, kształcenia praktycznego oraz sportowych w J., będących własnością Powiatu [...]" złożonego w odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Zarząd Województwa nr 13/RPOWL/8.2/2009 w ramach Osi Priorytetowej VIII - Infrastruktura społeczna, Działania 8.2 Infrastruktura szkolna i sportowa. Pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 23 lutego 2010r., znak: [...] Starosta J. został poinformowany, że decyzją Zarządu Województwa przedmiotowy projekt nie otrzymał dofinansowania z powodu wyczerpania dostępnej alokacji i został umieszczony na liście rezerwowej z liczbą punktów 82.

Strona podała, iż we wniesionym odwołaniu, zarzuciła, iż dokonana ocena nie jest zgodna ze stanem faktycznym i powinna podlegać korekcie oraz, że zaniżona punktacja skutkowała dalszą pozycją na liście i tym samym nie przyznaniem dofinansowania.

W jej ocenie, zgodnie z regulaminem w/w konkursu, to ilość punktów decydowała o umieszczeniu na liście projektu przeznaczonego do dofinansowania. Odmowa ponownej oceny wniosku z uwagi na błędne elementy tej oceny, które były niezgodne ze stanem faktycznym stanowi naruszenie prawa, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z kolei, brak możliwości skontrolowania części postępowania, a to wobec braku procedury odwoławczej oznacza, że informacja o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania kończy postępowanie w sprawie z wniosku o dofinansowanie projektu. To zaś niewątpliwie narusza w/w przepisy prawa oraz stanowi pozbawienie strony konstytucyjnego prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010r. (k – 13 akt sprawy), Sąd przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia skargi.

W rozpoznaniu zażalenia, wniesionego od tego postanowienia przez Zarząd Województwa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 września 2010r., sygn. akt II GZ 233/10 (k – 57 akt sprawy) uchylił powyższe rozstrzygnięcie, wskazując w jego uzasadnieniu, że przywrócenie przez Sąd I instancji terminu do wniesienia skargi było przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż na etapie skargi, Sąd nie ustalił, czy skarga Powiatu J. została wniesiona na informację Zarządu Województwa z dnia 23 lutego 2010r. w przedmiocie oceny projektu (po złożeniu środka odwoławczego uznanego następnie za niedopuszczalny), czy też przedmiotem skargi jest informacja Zarządu Województwa z dnia 31 marca 2010r. w przedmiocie niedopuszczalności złożonego przez stronę środka odwoławczego, a więc swego rodzaju rozstrzygnięcie procesowe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zarządzeniem z dnia 15 września 2010r. (k – 69 akt sprawy) wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie, czy jest nim ocena projektu, czy też samo rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym uznające wniesione odwołanie za niedopuszczalne - w terminie 7 mi dni pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na powyższe, Powiat J. w wyznaczonym terminie podał, iż przedmiotem zaskarżenia jest ocena projektu pt. "Poprawa jakości istniejących obiektów dydaktycznych, społeczno-edukacyjnych, kształcenia praktycznego oraz sportowych w J., będących własności Powiatu J."(k – 72 akt sprawy), a następnie przy piśmie z dnia 12 października 2010r. złożył "kopię wymaganej dokumentacji".

Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 października 2010r. (k – 89 akt sprawy), Sąd ponownie przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia skargi.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), w związku z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity - Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712) – zwanej dalej: "ustawą o z.p.p.r.", podkreślenia wymaga na wstępie, że skarżący złożył wniosek w ramach konkursu ogłoszonego przez Zarząd Województwa jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa 2007-2013 "Poprawa jakości istniejących obiektów dydaktycznych, społeczno-edukacyjnych, kształcenia praktycznego oraz sportowych w J., będących własności Powiatu J." zarejestrowanego pod numerem [...], w ramach Osi priorytetowej VIII Infrastruktura społeczna, Działania 8.2 Infrastruktura szkolna i sportowa.

Zgodnie z art. 29 ustawy o z.p.p.r., ogłoszony konkurs realizowany jest w oparciu o kryteria ujęte w jego regulaminie zamieszczonym na stronie internetowej instytucji zarządzającej. W zakresie procedury odwoławczej "Regulamin konkursu na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej VIII Infrastruktura społeczna Działania 8.2 Infrastruktura szkolna i sportowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 przewiduje w pkt. XIV Rozdziału pt. "Postępowanie odwoławcze" między innymi następujące regulacje: 1. Zgodnie z przepisami ustawy o z.p.p.r. w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. z 2008 r., Nr 216, poz. 1370) (zwaną dalej Ustawą zmieniającą), w przypadku negatywnej oceny projektu, wnioskodawca ma prawo wnieść środek odwoławczy.

1. 2. Mając na uwadze art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o z.p.p.r., przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką sytuację, w której projekt negatywnie przeszedł którykolwiek z ww. etapów jego oceny tj. został odrzucony. Negatywnej oceny projektu nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednakże ze względu na wyczerpanie alokacji, jego dofinansowanie nie jest możliwe. W takiej sytuacji środek odwoławczy nie przysługuje.
2. 3. System realizacji RPO WL przewiduje jeden środek odwoławczy, którym jest protest.
3. 4. Wnioskodawca, w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisemnej informacji o uzyskaniu negatywnej oceny projektu, może złożyć protest w "Punkcie Informacyjnym i Naboru Wniosków" znajdującym się w DSiRR. Za dzień wniesienia protestu uważa się dzień jego wpływu do Punktu Informacyjnego i Naboru Wniosków. Datę złożenia protestu potwierdza pieczęć wpływu. Protest może dotyczyć negatywnej oceny projektu na etapie oceny formalnej, bądź negatywnej oceny projektu na etapie oceny merytorycznej (ust.8). Powyższy środek zaskarżenia (protest) przewidziany został w wykonaniu dyspozycji art. 30 b ust. 2 ustawy o z.p.p.r., stanowiącego, iż system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać, co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. O tym, że taki środek zaskarżenia przysługuje właściwa instytucja ma obowiązek pouczyć uprawnionego w myśl art. 30 b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. Instytucja ta powinna też poinformować wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej w myśl art. 30 b ust. 4 ustawy o z.p.p.r. Protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli został wniesiony po terminie, w sposób sprzeczny z pouczeniem, do niewłaściwej instytucji (art. 30 b ust. 5 ustawy o z.p.p.r., pkt. XIV ust. 9 Regulaminu konkursu). Wnioskodawca, który wniósł protest i został on rozpatrzony negatywnie, może złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), na zasadach określonych w art. 30c ustawy o z.p.p.r. (pkt. XIV ust.10 Regulaminu konkursu). Na zasadzie art. 30d ustawy o z.p.p.r., od wyroku WSA przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) – pkt. XIV ust.11 Regulaminu konkursu Przekładając powyższe regulacje na niniejszą sprawę wskazać należy, iż skarżący złożył protest (nazwany "odwołaniem od przyznanej punktacji"), zaś w odpowiedzi z dnia 31 marca 2010r. uzyskał informację, iż wobec tego, że "projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, ze względu na wyczerpanie alokacji przewidzianej dla konkursu nr 13/RPOWL/8.2/2009 został umieszczony na liście rezerwowej, czego nie można utożsamiać z jego negatywną oceną......oraz, że w takiej sytuacji środek odwoławczy nie przysługuje". Powołano się przy tym na przepis art. 30 b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. Informacja ta – zdaniem Sądu – została udzielona z naruszeniem prawa. Niewątpliwie pismo jednostki zarządzającej z dnia 23 lutego 2010r. świadczy o negatywnym wyniku procedury weryfikacyjnej, skoro wynika z niego, iż skarżący nie otrzymał dofinansowania z powodu wyczerpania dostępnej alokacji przewidzianej i został umieszczony na liście rezerwowej, jak również, że zarząd Województwa dokona wyboru projektów umieszczonych na liście rezerwowej w momencie pojawienia się wolnych środków w ramach konkursu nr 13/RPOWL/8.2/2009". Skoro bowiem projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania w ramach tegoż konkursu, to w istocie rzeczy, jakkolwiek pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jego ocena była negatywna. Ustawa o z.p.p.r. nie definiuje wprost ani oceny pozytywnej ani negatywnej, nie mniej jednak z treści art. 30 a ust. 1 wynika, że umowa o dofinansowanie jest zawierana w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania; oraz 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Z treści punktu pierwszego wynika, iż pozytywne przejście etapów oceny jest nierozerwalnie związane z zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania. W części pierwszej zapisu mowa jest o etapach oceny, a nie o ocenie projektu jako takiego. Dopiero poprzez łącznik "i" oraz dodanie drugiej części zapisu stanowiącej o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania możemy mówić o pozytywnej ocenie projektu jako takiego w ramach prowadzonego konkursu mającego na celu doprowadzenie do wyboru projektu i zawarcia stosownej umowy o dofinansowaniu. Wykładnię tę potwierdzają wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., wydane w dniu 11 sierpnia 2009 r. (Rozdział 2, 2.1.) Przyjęcie (pismo jednostki zarządzającej z dnia 31 marca 2010r.), iż wnioskodawcy, którego projekt w ramach konkursu nie został zakwalifikowany do dofinansowania nie przysługiwałby środek odwoławczy stanowiłoby naruszenie – w ocenie – Sądu bezwzględnie obowiązującego przepisu z art. 30 b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić, co najmniej jeden środek odwoławczy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy ocenić, iż skarżący prawidłowo odczytał treść pisma jednostki zarządzającej z dnia 23 lutego 2010r., uznając, iż jego projekt został oceniony negatywnie skoro do dofinansowania zakwalifikowany nie został i pomimo błędnego pouczenia prawidłowo wniósł środek zaskarżenia w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny projektu. Protest ten – wbrew stanowisku jednostki zarządzającej – powinien być rozpatrzony. W powyższej sytuacji należało stwierdzić, że ocena wniosku nastąpiła w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę Zarządowi Województwa do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu (nazwanego przez stronę skarżącą odwołaniem).

Z przedstawionych względów Sąd uwzględnił skargę i działając w oparciu o przepis art. 30 c ust. 3 pkt. 1 ustawy o z.p.p.r., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205§2 i §3 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §14 ust.2 pkt.1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr163, poz.1349 ze zm.).