Uzasadnienie
W skardze z 28 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżących B. M. i A. S. –W. kwestionowała czynność Burmistrza Miasta i Gminy w postaci przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za grudzień 2020 r. dla Przedszkola Niepublicznego "A." w Ł..
Pełnomocnik skarżących zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (obecnie Dz.U. z 2020 poz. 2029), dalej: "u.f.z.o.", ich błędne zastosowanie i nie przyznanie w grudniu 2020 r. dotacji oświatowej w prawidłowej wysokości, uwzględniającej ustaloną przez Burmistrza Miasta i Gminy stawkę dotacji oraz rzeczywisty plan wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkola gminnego, podczas gdy ww. przepis wskazuje jednoznacznie w jakiej wysokości należy wpłacić dotację należną przedszkolu niepublicznemu, a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznając dotację oraz ustalając jej wysokość jest bezwzględnie zobowiązany przestrzegać dotyczących tego określonych ustawowo zasad.
Pełnomocnik skarżących zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na ustalenie dotacji tj. art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się Burmistrza Miasta i Gminy do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącym dotacji za grudzień 2020 r., podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżących bez uzasadnionej podstawy faktycznej i prawnej.
Formułując powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w części dotyczącej raty za grudzień 2020 r., uznanie uprawnienia skarżących do wpłaty nieprzyznanej w grudniu 2020 r. kwoty dotacji wraz z odsetkami, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci zestawienia miesięcznych kwot otrzymanych dotacji oraz liczby dzieci na okoliczność ustalenia wysokości dotacji w części za grudzień 2020 r.
Zdaniem pełnomocnik skarżących, zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący, dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie w przypadku uznania właściwości sądu powszechnego lub o jej oddalenie w przypadku uznania przez sąd swojej właściwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 powołanej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2 a i § 3 p.p.s.a.).
Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżące kwestionowały czynność, polegającą na wypłacie zaniżonej dotacji (za grudzień 2020 r.), czyli wypłacenie dotacji w określonej kwocie mniejszej niż kwota należna według skarżących. Podstawą do czynności organu, polegającej na wypłacie dotacji był art. 34 ust. 1 u.f.z.o., z którego wynika, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy między innymi przedszkola, szkoły, w sposób i w terminach określonych w tym przepisie. Czynność wypłaty dotacji polegająca na przekazaniu dotacji na rachunek bankowy ma charakter jedynie techniczny, polega na zadysponowaniu środkami pieniężnymi z rachunku organu na rachunek placówki oświatowej. Czynność taka jest następstwem innych aktów lub czynności podejmowanych przez organ, prowadzących do wykonawczej w stosunku do nich, a więc technicznej, czynności wypłaty określonej kwoty. Taka czynność nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności, czynność taka nie kwalifikuje się jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ jako czynność jedynie wykonawcza (w stosunku do innych aktów lub czynności organu, a nie w stosunku do normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek) sama w sobie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Jednak ta formuła wykonawcza, o której wyżej mowa, jest realizacją uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a nie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - realizacją (następstwem) poprzedzającego aktu lub czynności, które w rzeczywistości dotyczą uprawnień lub obowiązków.
Regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. w sposób specyficzny przesądza jakie czynności organu dotującego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że nie odpowiadają wyżej przedstawionej charakterystyce. Wśród tych czynności nie ma wypłaty dotacji (przekazania dotacji na rachunek bankowy przedszkola). Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów. Podkreśla się, że czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Czynność polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
Przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie został wymieniony w art. 47 tej ustawy w związku z czym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienia NSA: z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 4563/19, z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2008/19, z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 218/19, I GSK 2129/19, z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2213/19, z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 31/10, I GSK 32.19, I GSK 33/19, I GSK 34/19).
Przedstawiona wyżej argumentacja uzasadnia zaś pogląd, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na wpłacie zaniżonej kwoty dotacji jest czynnością techniczną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II postanowienia uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.