Wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2017 r., I SA/Lu 682/17

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...]; II. umarza postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. B. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie WSA Ewa Ibrom WSA Ewa Kowalczyk
Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania J. B. (skarżąca) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. (organ I instancji) w przedmiocie określenia skarżącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od 1 lipca 2013 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Organ I instancji ustalił, że skarżąca włada nieruchomością położoną przy ulicy [...] w L.. W związku z tym, że skarżąca nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ I instancji określił ją w drodze decyzji.

W odwołaniu skarżąca podnosiła, że podmiotem zobowiązanym powinien być właściciel nieruchomości, to jest Gmina L. oraz, że opłata za gospodarowanie odpadami jest uiszczana w opłacie czynszowej.

Kolegium, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności odwołało się do regulacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016, poz. 250) – dalej: "u.c.p.", w tym do art. 6m ust. 1, art. 6h i 61 ust. 1 pkt 1 u.c.p. uzasadniając, że właściciel nieruchomości ma obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami, a obowiązek ten powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p. przez właściciela nieruchomości rozumie się to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jak natomiast wynika z akt sprawy skarżąca jest najemcą nieruchomości, będącej w posiadaniu Gminy L., która pozostaje w zarządzie Zarządu Nieruchomości Komunalnych w L. (ZNK). Zatem, zdaniem Kolegium, status skarżącej należy rozumieć jako użytkownika nieruchomości i władającego tą nieruchomością i to na niej ciążył obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ odwoławczy dodał przy tym, że skarżąca została poinformowana o tym obowiązku pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. - aneks do umowy najmu, z którego wynika, że ZNK od dnia 1 lipca 2013 r. zaprzestaje naliczania opłat za wywóz nieczystości w ramach comiesięcznych opłat czynszowych, a także odebrała deklarację o wysokości opłaty w dniu 24 kwietnia 2014 r. Ponadto organ I instancji pismem z dnia 13 listopada 2014 r. wezwał skarżącą do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi po rygorem ustalenia tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach zasadnie, zdaniem Kolegium, organ I instancji, mając na uwadze treść art. 6o u.c.p. określił skarżącej wysokość należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji z uwzględnieniem uchwały Rady Miasta L. z dnia 28 lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy zasadne było również, zdaniem Kolegium, określenie przez organ I instancji tej opłaty od lipca 2013 r.

W skardze na decyzję Kolegium skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 1 u.c.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że najemca części nieruchomości (stanowiącej niewydzielony lokal mieszkalny w nieruchomości budynkowej, to jest w kamienicy wchodzącej w skład zasobu nieruchomości gminy) jest właścicielem nieruchomości, to jest podmiotem praw i obowiązków z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wyniku czego zaskarżona decyzja została wydana wobec osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.);
2. art. 191, art. 122 i art. 187 ust. 1 Ordynacji Podatkowej poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci "aneksu z dnia 21 czerwca 2013 roku" do umowy najmu z dnia 1 grudnia 2009 r. pomiędzy skarżącą oraz D. K. jako najemcami a Gminą M. L. jako wynajmującym (dalej: umowa najmu) i uznanie, że stanowi on podstawę obciążenia skarżącej obowiązkiem złożenia deklaracji o wysokości opłaty za odpady, w sytuacji, w której aneks do umowy najmu nie został nigdy zawarty; dokument ten nie został podpisany przez wynajmującego, co nie pozwala na przyjęcie, że stanowi on oświadczenie wynajmującego zawierające ofertę zmiany umowy najmu; aneks nie został nigdy doręczony najemcy (brak podpisu najemcy w miejscu do tego przeznaczonym), w związku z czym najemca nie miał nawet możliwości zapoznania się z jego treścią. W konsekwencji skarżąca zarzuciła bezpodstawne wydanie zaskarżonej decyzji wobec niej, w sytuacji w której umowa najmu wprost przewiduje, że opłata za odpady komunalne zawarta jest w opłatach dodatkowych z tytułu najmu lokalu przy ul. [...] w L., co potwierdza, że podmiotem obowiązanym do uiszczania opłaty wobec gminy jest wynajmujący - Gmina M. L., działająca przez Zarząd Nieruchomości Komunalnych;
3. art. 191, art. 122 i art. 187 ust. 1 Ordynacji podatkowej poprzez oparcie ustaleń faktycznych na dokumencie zatytułowanym "lista potwierdzająca odebranie deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", w sytuacji w której dokumentowi temu nie można przypisać żadnych walorów dowodowych na potwierdzenie odebrania deklaracji przez skarżącą;
4. art. 6o ust. 1 u.c.p. poprzez nieokreślenie zakresu czasowego jakiego dotyczyło postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
5. art. 133 Ordynacji podatkowej poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji jedynie wobec skarżącej, podczas gdy przyjmując za zasadne stanowisko organów (czemu skarżąca zaprzecza) zaskarżona decyzja powinna była być wydana również wobec D. K., który jest najemcą w umowie najmu.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik argumentował, że z regulacji u.c.p. jasno wynika, iż adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 6m ust. 1 jest właściciel nieruchomości, przez co należy rozumieć także podmiot władający na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego całą nieruchomością, a nie jedynie jej niewydzieloną częścią. Wyjątek stanowi jedynie odrębna własność lokali. Tę tezę, zdaniem pełnomocnika skarżącej potwierdza oficjalne stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...], jak również orzecznictwo sądowoadministracyjne, np. w sprawie sygn. akt sygn. II SA/Rz 415/14. Pełnomocnik argumentował, że mieszkanie przy ulicy [...] nie stanowi nieruchomości lokalowej w rozumieniu polskiego prawa i lokal ten nie mógłby stanowić przedmiotu obrotu. Skarżąca najmuje zatem jedynie niewyodrębnioną część nieruchomości budynkowej. Tym samym, w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa, gmina, jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

Wobec powyższego i w świetle regulacji art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 1 u.c.p., zdaniem pełnomocnika skarżącej, w niniejszym stanie faktycznym, właścicielem nieruchomości jest Gmina M. L., i jako taka, obowiązana jest ona do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za odpady komunalne i uiszczania tej opłaty. Jedynie ciężar takiej opłaty może być następczo przeniesiony na najemców nieruchomości.

Pełnomocnik podniósł również, że powszechną praktyką na rynku najmu, także komunalnego, jest obciążanie daninami publicznoprawnymi podmioty faktycznie korzystające z nieruchomości, to jest na przykład jej najemców. Takie rozwiązanie zostało również zastosowane w przedmiotowej sprawie. Umowa najmu w § 12 jednoznacznie wskazuje, że najemca zobowiązany jest do uiszczania opłat dodatkowych, w których skład wchodzi również opłata za odpady komunalne. Jednakże, aby uznać, że to właśnie skarżąca powinna być adresatem zaskarżonej decyzji, musiałaby ona być, jak już wyżej wskazano, najemcą całej nieruchomości. Pełnomocnik dodał, że z art. 6m u.c.p. wynika nadto, iż właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Jak zatem wynika wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego również data zamieszkania na nieruchomości pierwszych mieszkańców, a także data powstania pierwszych odpadów jest wcześniejsza niż 2013 r., od kiedy rzekomo skarżąca była zobowiązana złożyć Gminie deklarację w rozumieniu u.c.p. Tym samym Kolegium naruszyło art. 6o w zw. z art. 6m u.c.p. również w tym zakresie.

Naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik upatrywał w zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz całkowicie dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W jego ocenie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, dowolnie pominęły, że w dniu 1 grudnia 2009 r. skarżąca wespół z D. K. jako najemcy zawarli umowę najmu z Gminą L. reprezentowana przez ZNK. Ponadto pismo z dnia 21 czerwca 2013 r. – aneks do umowy najmu, do którego dowołuje się organ nie zostało skarżącej nigdy doręczone. Skarżąca dowiedziała się o jego treści dopiero w dniu 21 maja 2017 r., kiedy to skorzystała z uprawnienia wglądu do akt sprawy administracyjnej. Co jednak istotniejsze, dokument ten nie jest opatrzony czyimkolwiek podpisem. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika skarżącej nie ma podstaw do uznania, że wynajmujący miałby zaprzestać pobierania opłat za wywóz nieczystości. Co do zasady nie istnieje możliwość jednostronnego wypowiedzenia warunków umowy najmu, a w szczególności jednostronna zmiana zakresu opłat dodatkowych należnych wynajmującemu od najemcy. Odnosząc się natomiast do dokumentu zatytułowanego "lista potwierdzająca odebranie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" nie sposób zgodzić się, zdaniem pełnomocnika, że dokument ten może mieć w ogóle jakikolwiek walor dowodowy w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie wiadomo kto dokument ten sporządził, ani także w jakich okolicznościach oraz na jakie potrzeby został on sporządzony. Niezależnie od tego, należy stwierdzić, że nawet gdyby w istocie którykolwiek z lokatorów otrzymał wzór deklaracji o wysokości opłaty za odpady, fakt ten sam w sobie nie powoduje powstania po stronie lokatorów i skarżącej jakiegokolwiek obowiązku.

Swoje stanowisko skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.), w art. 3 ust. 1, że utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie gminy m.in. organizują zintegrowany system gospodarki odpadami komunalnymi, którego istotnymi elementami są: selektywne gromadzenie odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości i takie zbieranie odpadów komunalnych, budowa i eksploatacja instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz urządzeń do składowania odpadów komunalnych.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p. realizując wskazane obowiązkowe zadanie własne, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Właściciele nieruchomości, zgodnie z art. 6h u.c.p., obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i pkt 1 obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Przepis art. 6m ust. 1 u.c.p. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...) – art. 6o ust. 1 u.c.p. biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych Na podstawie art. 6q u.c.p. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się zaś przepisy ustawy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (...).

Pod pojęciem właścicieli nieruchomości należy przy tym rozumieć, jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p., także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie z ust. 3 art. 2 jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Dla porządku i z uwagi na całościowe spojrzenie na stan sprawy dodać należy, że ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.

87. z dniem 1 lutego 2015 r. do art. 2 dodano ust. 2a, zgodnie z którym jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. W ust. 3 natomiast doprecyzowano, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Dodano również ust. 3a dotyczący wspólnoty mieszkaniowej normując, że ponosi ona wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu – w część z doprecyzowaniem jakiej. Dodano również ust. 3b, zgodnie z którym osoba, której służy spółdzielcze prawo do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy.

Ta zmiana była po części wynikiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn.. akt K 17/12, który zwrócił uwagę, że dotychczasowy sposób unormowania regulacji prawnych dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi należy uznać za wysoce niedoprecyzowany.

Odnosząc powyższe unormowania prawne do stanu faktycznego sprawy przede wszystkim podkreślić należy, że niespornym jest, że skarżąca była i jest tylko najemcą niewydzielonego jako nieruchomość lokalowa lokalu komunalnego, na podstawie umowy najmu z dnia 1 grudnia 2009 r. (umowa k. 12 akt administracyjnych). W przedstawionym stanie prawnym zgodzić się należy ze skarżącą, że sama umowa najmu niewyodrębnionego prawnie lokalu mieszkalnego nie czyni najemcy, wbrew stanowisku organu, podmiotem władającym nieruchomością w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Sądu, zasadne są zatem zarzuty skargi, co do naruszenia przez organ art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 1 u.c.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wyjaśnić należy, że powyżej przytoczona definicja właściciela nieruchomości ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym. Niemniej jednak, Sąd stoi na stanowisku podzielając przy tym argumentację przytoczoną przez WSA w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 2018/14 i zaakceptowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2973/14, czy przez WSA w Gliwicach w sprawie I SA/GL 853/15 (orzeczenie nieprawomocne) - orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA, że dla prawidłowego odczytywania treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p. istotne jest pojęcie nieruchomości. W rozstrzygnięciu tym Sądy rozważały wprawdzie obowiązki spółdzielni mieszkaniowej jako właściciela nieruchomości na tle u.c.p. przed zmianą art. 2 ust. 3 tej ustawy wprowadzonej od 1 lutego 2015 r., jednakże konkluzja w przypadku Gminy i lokali komunalnych jest, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, tożsama. Tym samym zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Prawo polskie wyróżnia trzy rodzaje nieruchomości: 1) gruntowe - czyli części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności;

2. budynkowe - czyli trwale z gruntem związane budynki będące przedmiotem odrębnej od gruntu własności;
3. lokalowe - czyli części budynków stanowiące odrębny przedmiot własności. Wyodrębnienie nieruchomości budynkowych i lokalowych stanowi odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Sytuacja prawna poszczególnych rodzajów nieruchomości jest zróżnicowana, a dotyczy szczególnie nieruchomości budynkowych i lokalowych. Prawo własności nieruchomości budynkowej znajdującej się na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym jest prawem związanym z tym użytkowaniem (art. 235 § 2), natomiast prawo własności lokalu stanowi prawo główne, udział zaś we współwłasności nieruchomości jest prawem związanym z własnością lokalu (art. 3 ust. 1 o własności lokali – dalej "u.w.l."). – kom. do art. 46 kodeksu cywilnego – P. Nazaruk, LexisNexis 2014.

Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, to jest wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego, czy prawnie wyodrębnionym lokalem. Z powyższych uregulowań (patrz również art. 2 ust.3 u.c.p.) wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania np. spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.). Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS [...], s. 59, czy wyrok w sprawie I SA/Wr 543/17 – CBOSA).

W świetle powyższego należy zgodzić się, ze skarżącą, która dla poparcia swojego stanowiska powołała się również na pismo Ministra Środowiska z dnia 5 sierpnia 2013 r., że odwołanie się w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p. do innych osób władających nieruchomością (np. najemca, dzierżawca, posiadacz) dotyczy władania całą nieruchomością rozumianą jako nieruchomość gruntowa wraz z posadowionym na niej budynkiem, a nie częścią tej nieruchomości tak jak w analizowanej sprawie – wynajęte mieszkanie, które na dodatek nie jest prawnie – w rozumieniu prawa rzeczowego – wyodrębnione. Przypomnieć jeszcze raz należy, że nie jest sporne, że wynajęte przez skarżącą, razem z innym najemcą, mieszkanie nie stanowi wyodrębnionej nieruchomości lokalowej, do której ma zastosowanie ustawa o własności lokali.

Nieruchomości lokalowe są to części budynków, o ile na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepisy szczególne regulujące ustanawianie odrębnej własności lokali to wyżej wymieniona ustawa o własności lokali (obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.), dalej u.w.l., oraz ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis art. 2 ust. 2 u.w.l. definiuje samodzielny lokal mieszkalny jako wydzieloną trwałymi ścianami izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych, bądź też wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem na inne cele niż mieszkalne. Odrębna własność lokalu powstaje jedynie w razie jej ustanowienia bądź w drodze umowy lub jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości bądź w razie orzeczenia sądu (art. 7 u.w.l.). Zdarzenia te mają charakter konstytutywny, a do powstania prawa konieczne jest dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.) – zob. też. komentarz do art. art. 46 Kodeksu cywilnego P. Nazaruk, komentarz LexisNexis 2014)

Tym samym osoby, którym przysługuje czy to spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego (takie prawo jest ograniczonym prawem rzeczowym), czy tylko jak w tej sprawie status najemcy lokalu komunalnego (części nieruchomości) nie mają tytułu prawnego do władania całą nieruchomością to jest gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale. Własność danego gruntu i budynku przysługuje w tym przypadku wyłącznie spółdzielni bądź Gminie. Zatem w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, spółdzielnia (odpowiednio Gmina) jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust 1 pkt 4 u.c.p., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art.2 ust.3 u.c.p.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art.3 ust.1 u.w.l.). Zasadą wynikającą z art.2 ust.3 u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.c.p.. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali.

Stosunek najmu zawiązuje się na podstawie umowy, w której wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Najem jest umową konsensualną, wzajemną i odpłatną (art. 487 § 2 kodeksu cywilnego). Odpowiednikiem świadczenia wynajmującego w postaci oddania rzeczy do używania jest zapłata czynszu przez najemcę.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p., według której za osoby władające nieruchomością uznaje się najemców lokali komunalnych, lokali prawnie niewyodrębnionych, stanowiących własność Gminy. Należy zgodzić się ze skarżącą, że powszechną praktyką na rynku najmu, także komunalnego, jest obciążanie daninami publicznoprawnymi podmioty faktycznie korzystające z nieruchomości, to jest na przykład jej najemców. Takie rozwiązanie zostało również zastosowane w przedmiotowej sprawie, gdyż jak zasadnie wskazuje pełnomocnik skarżącej, w umowie najmu w § 12 jednoznacznie wskazano, iż najemca zobowiązany jest do uiszczania opłat dodatkowych, w których skład wchodzi również opłata za odpady komunalne.

Odwołać się w tym miejscu również należy np. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1769/15 – CBOSA, gdzie NSA z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), uzasadniał, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości zarówno wynajmujący jak i najemca nie mają możliwości dokonania wyboru świadczeniodawcy tych usług (odbierania odpadów). Opłata za wywóz nieczystości stanowi zatem nieodłączny element usługi najmu i powinna być traktowana jako jedna usługa z najmem (o ile wynajmujący decyduje się na "przeniesienie" jej kosztu na najemcę). Pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów, ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości ustanowił bowiem domniemanie, że na zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2012 r., I SA/Rz 968/12, wyrok WSA w Kielcach z 28 lipca 2016 r., I SA/Ke 377/16, - CBOSA).W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest świadczeniem publicznym. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Nie oznacza to jednak, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być elementem wynagrodzenia za wykonaną usługę. W rozpatrywanym przypadku właśnie takim jest. Uprawnienie do jej pobierania w rozpatrywanym przypadku nie wynika z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz unormowań zawartych w uchwałach rady gminy ale pobieranie opłat wynika z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą jako właścicielem nieruchomości a najemcami. Na gminie jako właścicielowi lokali ciąży obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości. Fakt przeniesienia omawianej opłaty na najemców nieruchomości (lokali) rodzi stosunek pomiędzy wynajmującym a najemcą, który nie ma swojego umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości ale w stosunku cywilnoprawnym pomiędzy wynajmującym a najemcą. W tym przypadku gmina występuje wobec najemców jako właściciel tych nieruchomości i wynajmujący, a nie jako organ władzy publicznej, nakładający na najemców obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami publicznymi. W tym przypadku opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy traktować jako należność otrzymaną z tytułu świadczenia usługi najmu lokalu stanowiącą wraz z czynszem obrót, o którym mowa w art. 29 ust.1 ustawy o podatku od towarów i usług.

W ocenie Sądu, to stanowisko NSA, choć wyrażone na tle innego stanu faktycznego (skargi na indywidualną interpretację przepisów ustawy o podatku od towarów i usług w świetle pytania ZNK o opodatkowanie i stawkę opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, którymi obciążani będą, zgodnie z umową, najemcy lokali użytkowych od 1 lipca 2013 r.) znajduje przełożenie na status właściciela w rozumieniu u.c.p., którym nie może być i nie jest najemca lokalu komunalnego, czy to mieszkalnego, czy użytkowego.

Jeszcze raz zaznaczyć należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w u.c.p. systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). Zauważyć należy także, że w przypadku Gminy (podobnie jak w przypadku spółdzielni mieszkaniowej) w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem, tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", Samorząd Terytorialny 2013/1-2, s. 88 – za wyrokiem w sprawie II SA/Rz 208/14). Dodatkowo jak zauważył WSA w Rzeszowie w wyżej wymienionym wyroku w świetle powszechnej wiedzy należy przyjąć, że na nieruchomościach zabudowanych jednym, dwoma czy nawet większą ilością budynków mieszkalnych, znajduje się zwykle jedna budowla służącą składowaniu odpadów i jedno miejsce usytuowania pojemników. Nie jest zatem możliwe określenie dla danej nieruchomości zamieszkałej przez wielu mieszkańców opłaty obliczonej według różnych stawek (za zbieranie odpadów w sposób selektywny lub nieselektywny).

Konkludując należy podzielić stanowisko skarżącej, że nawet gdyby doszło do zmiany umowy najmu aneksem z dnia 21 czerwca 2013 r., to i tak nie miałoby to żadnego znaczenia z punktu widzenia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta wprost bowiem wskazuje, kto jest podmiotem praw i obowiązków z niej wynikających (właściciel nieruchomości). W okolicznościach analizowanej sprawy jest nim Gmina, a w stosunku do skarżącej brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Dlatego też uchylając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm) – dalej: "P.p.s.a" należało postępowanie w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi umorzyć, na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 oraz w związku z § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd mając na uwadze wkład pracy radcy prawnego w wyjaśnienie sprawy uznał za stosowne zasądzenie z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego czterokrotności stawki minimalnej, co dało kwotę [...]zł. Na pozostałe koszty składają się zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.