Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz w związku z art. 18 i art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia "A" w M.na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] o zwrocie tytułów wykonawczych bez ich realizacji z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej podnosił, że w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie o zwrocie tytułów wykonawczych z dnia 18 września 2008 r. od nr [...] do nr [...] bez ich realizacji, stwierdzając o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.
"A" w M. w likwidacji wystąpiła z zażaleniem na to postanowienie zarzucając naruszenie: 1) art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej składek członkowskich na rzecz spółki wodnej;
- 2) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie zakreślonych tym przepisem kompetencji organu egzekucyjnego.
Rozpatrując sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Skarbowej argumentował, że zgodnie z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne, do egzekucji składek oraz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki wodnej na rzecz tej spółki stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Z przepisu tego wynika możliwość dochodzenia w/w składek i świadczeń w trybie egzekucji administracyjnej, w związku z art. 2 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Samo jednak wymienienie tej należności w art. 2 ustawy nie przesądza o tym, że opłaty te mogą być egzekwowane w każdym przypadku, gdy wierzyciel uzna to za konieczne. Egzekucja administracyjna możliwa jest bowiem przy spełnieniu warunków określonych w art. 3 § 1 lub w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 3 § 1 tej ustawy wskazuje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z art. 4 tej ustawy wynika zaś, że egzekucję administracyjną stosuje się tylko wówczas, gdy odrębne przepisy tak stanowią. Obowiązki te winny jednak wynikać z decyzji, postanowień i innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a tej ustawy.
Organ odwoławczy podkreślał, że w przedmiocie w/w składek i świadczeń na rzecz spółki wodnej nie jest wydawana decyzja lub postanowienie właściwego organu administracji publicznej, a ponadto nie wynikają one wprost z przepisów prawa. Niezbędne jest zatem, aby należności te wynikały ze stosownego orzeczenia, co potwierdza stanowisko Sadu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt. lI CK 481/03, z którego wynika, że przewidziana w art. 170 ustawy Prawo wodne, składka członkowska na charakter świadczenia cywilnoprawnego i poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej tego charakteru.
W związku z tym Dyrektor Izby Skarbowej argumentował, że warunkiem koniecznym przyjęcia zwróconych tytułów wykonawczych do realizacji jest wskazanie w poz. 30 podstawy prawnej należności, a mianowicie orzeczeń sądowych zaopatrzonych w klauzule wykonalności. W złożonych do realizacji tytułach wykonawczych zabrakło tego elementu, natomiast wierzyciel błędnie wskazał, że podstawa prawna wynika z mocy prawa. Zatem tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów art. 27 § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej.
"A" w M. w likwidacji wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie: 1) art. 170 ust.5 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej składek członkowskich na rzecz spółki wodnej;
- 2) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie zakreślonych tym przepisem kompetencji organu egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 170 ust 5 ustawy Prawo wodne do egzekucji składek i świadczeń o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. W związku z tym wywodzono, iż składka na rzecz spółki wodnej poddana jest egzekucji administracyjnej. Przepisy o egzekucji należności podatkowych stosuje się zaś odpowiednio, co nie oznacza, że dosłownie.
Wskazano, iż oznacza to, że nie stosuje się tych przepisów o egzekucji należności podatkowych, które pozostają w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego dotyczącymi składki członkowskiej. Prawo wodne nie przewiduje zaś, żadnych deklaracji, decyzji, postanowień czy orzeczeń sądów powszechnych z klauzulą wykonalności - jak tego oczekuje Dyrektor Izby Skarbowej - dla powstania obowiązku płacenia składki członkowskiej. Obowiązek ten bowiem powstaje z mocy prawa, tj. z mocy art. 170 ust. l ustawy Prawo wodne, który stanowi, że członek spółki wodnej obowiązany jest do ponoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Z kolei wysokość składek ustalana jest prawem wewnętrznym spółki tj. uchwałami jej organów, o czym stanowi art. 166 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne.
W uzasadnieniu skargi, w kontekście argumentu Dyrektora Izby Skarbowej odwołującego się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., w sprawie sygn. akt lI CK 481/03, argumentowano, iż z orzeczenia tego nie wynika, że do egzekucji przedmiotowych składek wymagane jest orzeczenie sądu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Najwyższy potwierdza to, że spór co do istnienia lub wysokości składek wyłączony jest do rozstrzygania przez sąd powszechny, co reguluje art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Przy tym, sytuację gdy to zobowiązany wniesie do sądu powództwo kwestionujące istnienie lub wysokość egzekwowanej należności reguluje przepis art. 35a tejże ustawy.
W uzasadnieniu skargi podnoszono również, że wbrew art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny sformułował wymagania, których nie przewidują przepisy obowiązującego prawa. Twierdzenie, że do egzekucji przedmiotowych składek członkowskich na rzecz spółki wodnej konieczne jest orzeczenie sądu z klauzulą wykonalności, stanowi zdaniem skarżącej spółki wodnej naruszenie przedmiotowego przepisu.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosił o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2009 r. pełnomocnik "A" w M. w likwidacji, podtrzymując zarzuty skarg, wnosił o jej uwzględnienie.
Sąd zważył, co następuje.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, iż nie są one niezgodne z przepisami obowiązującego prawa.
Istota sporu w sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz zarzutów skargi dotyczy kwestii zasadności zwrotu wierzycielowi przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych stawianej w kontekście przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 4 w związku z art. 27 i art. 29, oraz ustawy Prawo wodne, tj. art. 170 ust.
- 5. Spór dotyczy wykładni przepisów wskazanych ustaw.
Według Sądu, brak jest podstaw, aby zasadnie można było zarzucać naruszenie przepisów przywołanych ustaw przez wadliwą ich wykładnię.
Z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne wynika, że do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. W konsekwencji prowadzi to do wniosku o odpowiednim stosowaniu w sprawach egzekucji przedmiotowych składek i świadczeń ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przedmiotowy zakres egzekucji obowiązków podlegających ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa art. 2 § 1 tej ustawy. W kontekście odesłania zawartego w przywołanym przepisie ustawy Prawo wodne, przewidzianą nim składkę członkowską, na gruncie określonych ustawą prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kategorii obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej zakwalifikować należy, jako należność pieniężną przekazaną do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustawy (art. 2 § 1 pkt 5 ustawy). W tym względzie podkreślenia wymaga, iż jednocześnie w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca stanowi, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania sporu właściwy jest ten sąd.
Jest to istotne w kontekście normatywnego charakteru składki członkowskiej, o której mowa w art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przewidziana wskazanym przepisem ustawy Prawo wodne składka członkowska ma bowiem charakter świadczenia cywilnoprawnego, którego jej nie pozbawia poddanie jej egzekucji administracyjnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., w sprawie sygn. akt lI CK 481/03). Konsekwencją obowiązywania reguły określonej w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz charakteru składki członkowskiej, o której mowa w art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne jest, po stronie zobowiązanego, prawna możliwość i dopuszczalność kwestionowania istnienia zobowiązania, albo jego wysokości, albo jego wymagalności.
Podkreślając prawne znaczenie tej kwestii dla sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, odwołać się należy do art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej, jak również do art. 4 tej ustawy, który stanowi, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Według Sądu, z przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne bezspornie więc wynika, że: 1) składka członkowska, o której stanowi ustawa Prawo wodne jest należnością pieniężną przekazaną do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw;
2) w zakresie odnoszącym się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy, o ile nie odnoszą się one do zakresu działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, zastosowanie ma zasada, że egzekucję administracyjną stosuje się do tych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów;
3) skoro obowiązek uiszczenia składki członkowskiej przewidzianej ustawą Prawo wodne, tj. innymi słowy przedmiotowa należność pieniężna (art. 2 § 1 pkt 5 ustawy), nie miesi się w zakresie działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego i tym samym nie wynika bezpośredni z przepisów prawa, to wskazana zasada ma również zastosowanie do przedmiotowej składki;
4) z tym, że zważywszy na wskazany wyżej cywilnoprawny charakter składki członkowskiej, jako obowiązku polegającego na świadczeniu pieniężnym, jak i na treść art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zasada ta podlega modyfikacji polegającej na tym, że do przedmiotowego obowiązku (świadczenia pieniężnego polegającego na uiszczeniu składki członkowskiej) stosuje się ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy obowiązek ten wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 ustawy.
Wnioski formułowane na podstawie wykładni przepisów przywołanych ustaw nie dają więc podstaw, aby wywodzić, że świadczenie pieniężne w postaci składki członkowskiej przewidzianej art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne bezpośrednio wynika z przepisów prawa. Również fakt, że na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji podatkowej nie może uzasadniać tego rodzaju tezy. Odesłanie to bowiem, w żadnym razie nie uchyla wskazanej wyżej zasady, w świetle której w sytuacji, jak w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, obowiązek (należność pieniężna) wynikać musi z orzeczenia, innego niż to, o którym stanowi art. 3 i 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W tym względzie podkreślenia wymaga, że stosowanie egzekucji administracyjnej do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, zwłaszcza zaś obowiązków pieniężnych należy zdecydowanie do sytuacji wyjątkowych. Istota rzeczy w tym względzie, co jest zasadą, wyraża się bowiem w nakazie konkretyzacji obowiązku (tym samym przepisów prawa stanowiących jego podstawę) w akcie konkretno-indywidulanym (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 29-30 i s. 34). Innymi słowy chodzi więc o obowiązek (powinność) skonkretyzowany, co wszystkich jego istotnych elementów, co czyniłoby go tym samym możliwym do wykonania w drodze przymusu administracyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.
Brak jest więc podstaw, aby stanowisko skargi wywodzącej prawną podstawę egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie z mocy prawa, tj. wprost z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne uznać za zasadne i prawidłowe.
Tym bardziej, gdy w analizowanym kontekście podkreślić znaczenie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten określa konieczne (obligatoryjne) elementy tytułu wykonawczego. Wśród nich, w pkt 3 wskazuje na: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawna tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, w przypadku egzekucji należności pieniężnej także określenie jej wysokości, terminu od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W tym względzie, gdy skonfrontować wskazany warunek z treścią art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne, na który powołuje się skarżąca spółka wodna w likwidacji, nie sposób nie zwrócić uwagi na fakt, że przepis ten, nie dość, że nie operuje nawet konwencją, z której mogłoby wynikać powstanie obowiązku z mocy samego prawa - ogranicza się on wyłącznie do odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji należności podatkowych - to w szczególności obowiązku tego nie konkretyzuje w sposób przewidziany przywołanym przepisem, a tylko tego rodzaju stopień jego określoności, niezbędny i konieczny z uwagi na podejmowaną na jego podstawie ingerencję środkami przymusu administracyjnego, mógłby uzasadniać stanowisko o wynikaniu przedmiotowego obowiązku bezpośrednio z przepisów prawa.
W konsekwencji stwierdzić również należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi, gdy tytuł ten nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy. W związku z tym w kontekście wyżej wskazanych argumentów formułowanych na gruncie wykładni art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne i art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 4 w związku z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby zarzucać organom egzekucyjnym, że wydając zaskarżone postanowienie naruszyły art. 29 § 2 ustawy poprzez przekroczenie określonych tym przepisem kompetencji.
Skargę Spółki "A" w M. w likwidacji, jako niezasadną należało więc oddalić.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie.