Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, dalej: "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej", "organ nadzoru", po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez pełnomocnika P. K. i W. K. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, dalej: "Naczelnik Urzędu Skarbowego", "organ egzekucyjny", z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania zabezpieczającego, utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego wystawił na P. K., jako zobowiązanego, oraz jego małżonkę W. K., odpowiedzialną z majątku wspólnego, zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] marca 2017 r., którym objął podatek od towarów i usług za 2011 r. w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W celu zabezpieczenia tej należności organ egzekucyjny wystąpił do różnych podmiotów zawiadomieniami z dnia [...] marca 2017 r. Jeden z tych podmiotów, Bank Z., poinformował o przyjęciu zajęcia do realizacji.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. zobowiązany i jego małżonka wnieśli zarzuty na czynności zabezpieczające, powołując art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), podnosząc brak podstaw do dokonania zabezpieczenia należności pieniężnych oraz żądając umorzenia postępowania zabezpieczającego. Kolejnym pismem z tej samej daty wnieśli również skargę na czynności egzekucyjne, na podstawie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której podnieśli brak podstaw do dokonania zabezpieczenia wierzytelności z rachunków bankowych oraz wnieśli o uchylenie dokonanego zabezpieczenia.
Powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 i art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny zawiesił postępowanie zabezpieczające, pouczając o prawie wniesienia zażalenia, na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 56 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działający jako wierzyciel, wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania zabezpieczającego. Postanowieniem organu egzekucyjnego z dnia [...] postępowanie zabezpieczające zostało podjęte, a zawiadomieniami z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ egzekucyjny dokonał zabezpieczenia innych wierzytelności pieniężnych znajdujących się na rachunku Urzędu Skarbowego.
Natomiast postanowieniami z dnia [...] oddalił zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka i stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu w pozostałym zakresie oraz oddalił skargę na czynności zabezpieczające.
Z kolei w dniu [...] maja 2017 r. pełnomocnik zobowiązanego i jego małżonki wniósł w ich imieniu zażalenie na postanowienie z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania zabezpieczającego. W treści zażalenia zarzucił naruszenie art. 56 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania zabezpieczającego zamiast jego umorzenia. Wniósł jednocześnie o zmianę zażalonego rozstrzygnięcia poprzez umorzenie postępowania zabezpieczającego, ponieważ w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, a ponadto zażalone postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia.
Utrzymując z mocy postanowienie organu egzekucyjnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odwołał się do treści art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy Działu I i art. 168d tej ustawy. Następnie powołał art. 56 § 1 pkt 5, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w innych (niż wymienione w pkt 1-4) przypadkach wymienionych w ustawach. Zdaniem organu nadzoru jednym z takich przypadków zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest przypadek wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego. Art. 35 § 1 ustawy egzekucyjnej, który znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zabezpieczającym, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek zawieszenia postępowania zabezpieczającego, w przypadku wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego.
Okoliczność zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego z mocy prawa obligowała więc organ egzekucyjny do wydania zaskarżonego postanowienia. Zawieszenie postępowania nie zależy bowiem od uznania organu egzekucyjnego, lecz od wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 56 § 1 ustawy egzekucyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uzasadnienia postanowienia organu egzekucyjnego "oprócz czterech wyrazów i pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia", organ nadzoru stwierdził, że okoliczność zawieszenia postępowania w razie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego, nie wymaga obszernych wyjaśnień.
W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 56 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania w miejsce umorzenia tego postępowania w całości. Formułując powyższy zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że nie wystąpiła w niniejszej sprawie żadna z przyczyn wskazanych w treści art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zachodzi natomiast przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, określona w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, ponieważ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana w przedmiocie zabezpieczenia w istocie ingeruje w prawa majątkowe podatnika przed ostatecznym ukształtowaniem jego obowiązku podatkowego. Z tego powodu zbadanie, czy zastosowanie tego rozwiązania jest konieczne i proporcjonalne, powinno być dokonywane ze szczególna dokładnością i do organu podatkowego należy wykazanie czy ziszczony został zasadniczy warunek zastosowania zabezpieczenia w postaci uzasadnionej obawy, że zobowiązanie podatkowe nie zostanie wykonane. Ponadto pełnomocnik ponownie podniósł zarzut, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia oprócz czterech wyrazów i pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wskazał, że zasada praworządności, wynikająca z treści art. 6 K.p.a., wyklucza uwzględnienie poglądów skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna lecz nie z przyczyn w niej zawartych.
Na wstępie trzeba wskazać, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. W granicach tak określonych kompetencji sąd administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Nadto wskazania wymaga, że sąd przy orzekaniu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (co wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa bowiem na organie orzekającym, a do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność, z zastrzeżeniem art. 145a tej ustawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie zawieszenia postępowania zabezpieczającego z powodu wniesienia przez skarżącego zarzutów, z powołaniem się na art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 8 w związku z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że Sąd może objąć kontrolą tylko to postanowienie. Zadaniem Sądu w związku z tym jest sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy istniały podstawy do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania zabezpieczającego oraz do ponownego analizowania i rozpatrzenia przesłanki stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania zabezpieczającego przez organ nadzoru.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), znajdującego zastosowanie także w postępowaniu zabezpieczającym ze względu na treść art. 166b tej ustawy, na które przy orzekaniu powołał się organ egxekucyjny, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Z treści przepisu art. 35 § 1 ustawy egzekucyjnej wynika zatem, że z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów opartych na podstawach ujętych w art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy następuje zawieszenie postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego).
Co więcej, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wskazanego wyżej przepisu następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów. Analizowany przepis stanowi bowiem, że zgłoszenie zarzutu zawiesza postępowanie.
Taki sposób rozumienia analizowanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym od 21 listopada 2013 r. – a zatem mającym zastosowanie w sprawie – znajduje uzasadnienie także w świetle wykładni historycznej. Poprzednio bowiem - zgodnie z dawnym brzmieniem art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymywało tego postępowania. Organ egzekucyjny mógł jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. poz. 1289), mocą której dokonano omawianej zmiany art. 35 ustawy egzekucyjnej, wskazano, że "zmiana art. 35 polega na przyjęciu, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następować będzie z mocy prawa... (nr druku Sejmu VII kadencji 1490). Dodać w tym miejscu należy, że w dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazywano, że w tym zakresie "organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W ocenie Sądu taka intencja autora projektu ustawy nie znalazła jednak wyrazu w treści uchwalonych przepisów. Trzeba bowiem zauważyć, że – niezależnie od wyraźnego i jednoznacznego ujęcia językowego przepisu art. 35 § 1 – przepis ten zamieszczony został w Rozdziale 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Zasady prowadzenia egzekucji" i jest to zupełnie odmienna sytuacja od tej, gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma miejsce na skutek wydania przez organ postanowienia kreującego stan zawieszenia tego postępowania w trybie art. 56, czyli przepisu zamieszczonego Rozdziale 4 "Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego".
Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie ulega zawieszeniu wtedy, gdy istnieje szczegółowy przepis, zamieszczony w innych ustawach (jak np. w art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz.U. poz. 2072). Dodać także należy, że analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, jak też ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wskazuje, że żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości orzekania o zawieszeniu postępowania w związku z wniesionymi zarzutami.
Organ egzekucyjny nie ma zatem uprawnienia ani obowiązku by wydawać postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzeczenia w sprawach: I SA/Bd 667/15 oraz III SA/Wr 1309/15).
Jeżeli więc ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wniesienia zarzutów przez zobowiązanego, bowiem z mocy art. 35 § 1 tej ostatniej ustawy następuje ono z mocy prawa, to także nie można przyznać zobowiązanemu prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które jest wyłącznie powieleniem zaistniałego z mocy prawa stanu prawnego, i do którego wydania nie ma podstaw. Dlatego też błędne pouczenie przez organ egzekucyjny o przysługującym środku zaskarżenia (zażaleniu) nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zobowiązanego. To bowiem naruszałoby to ogólną zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i zasadę naczelną zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do środków odwoławczych przysługuje wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Prawa takiego nie może natomiast przyznać organ administracji publicznej.
W tych okolicznościach należało uchylić zaskarżone postanowienie, jako naruszające przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i przepis art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie oraz postanowienie organu egzekucyjnego. W ocenie Sądu brak jest podstawy do wydania postanowienia w tej sprawie. Zastosowanie art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – nawet jeśli na to wskazał w uzasadnieniu autor projektu ustawy zmieniającej treść art. 35 ustawy egzekucyjnej - jest błędne w świetle brzmienia art. 35.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, który objął wniesiony przez skarżącego wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego, znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz.1804 ze zm.).