Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. uchwałą z 20 września 2002 r. nr 155/2002, sprostowaną uchwałą z 8 października 2002 r. nr 164/2002, stwierdziła nieważność uchwały nr LV/3 24/02 Rady Miejskiej w Z. z 14 sierpnia 2002 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości na terenie Gminy Z., z uwagi na sprzeczność z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84/ oraz z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że 10 września 2002 r. wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. Uchwała ta wprowadza zmiany do podjętej 8 listopada 2001 r. uchwały w sprawie wprowadzenia zwolnień w podatku od nieruchomości na terenie Gminy Z. Zmiany te polegają na dodaniu nowego par. 2a, o następującej treści:
"par. 2a.
1. Zwolnienia od podatku od nieruchomości, o których mowa w par. 1 ust. 1 i 2 uchwały oraz obniżenie stawki podatku od nieruchomości, o którym mowa w par. 1 ust. 4 uchwały, stanowią pomoc publiczną w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców /Dz.U. nr 60 poz. 704/.
2. W przypadku, gdy kwota pomocy, o której mowa w ust. 1, 2 oraz 4 uchwały, w formie zwolnienia z podatku od nieruchomości lub obniżenia stawki podatku od nieruchomości, łącznie z pomocą uzyskaną przez przedsiębiorcę z tego tytułu w różnych formach oraz z różnych źródeł w ciągu trzech kolejnych lat poprzedzających dzień tego udzielenia, przekracza kwotę będącą równowartością 100 tys. EURO, udzielenie tej pomocy następuje zgodnie z ustawą z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców /Dz.U. nr 60 poz. 704/".
Ponadto, w przepisie końcowym /par. 3/ uchwały zawarto stwierdzenie, iż podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa L. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2002 r.
W ocenie Kolegium Izby, przedmiotowa uchwała w istotny sposób narusza obowiązujące prawo.
1. Pozostaje ona w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84/. Zgodnie z przywołanym przepisem, rada gminy może wprowadzać inne zwolnienia w podatku od nieruchomości niż te, które wynikają wprost z przepisów zawartych w ust. 1 tego artykułu. Tymczasem uchwała nie zawiera żadnej treści normatywnej, która odnosiłaby się do materii objętej ustawowym upoważnieniem. Nie wprowadza żadnych nowych zwolnień w podatku od nieruchomości, nie modyfikuje również wcześniej ustalonych kategorii i warunków zwolnień. W tym więc znaczeniu nie można jej uznać za wypełniającą zakres upoważnienia określonego w powołanym przepisie. Uchwała zawiera jedynie treści o charakterze informacyjnym, a nie normatywnym, stanowiące powielenie - bądź wprost, bądź pośrednio - postanowień ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców /Dz.U. nr 60 poz. 704/, a w szczególność jej art. 2 ust. 2 i art. 4 pkt 1. Jest przy tym oczywiste, iż w świetle art. 4 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, wprowadzone przez Radę Miejską w Z. uchwałą z 8 listopada 2001 r. zwolnieni w podatku od nieruchomości stanowią form pomocy publicznej dla przedsiębiorców. O takim właśnie charakterze tych zwolnień nie może jednak przesądzać zastosowane postanowienie omawianej tu uchwały Rady Miejsku w Z., lecz dyspozycja art. 4 pkt 1 ustaw o warunkach dopuszczalności i nadzorowani pomocy publicznej dla przedsiębiorców W konsekwencji, udzielanie przez gminę - na podstawie uchwały z 8 listopada 2001 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości na terenie Gminy Z. /Dz.Urz. Woj. L. nr 10 poz. 1675/ - pomocy publicznej dla przedsiębiorców musi odbywać się zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy, niezależnie od tego, czy informacje o tym zostań zamieszczone w stosownej uchwale organu stanowiącego gminy, czy też nie. Organ ten powinien ściśle przestrzegać zakresu udzielonego mu przez stosowny przepis ustawy upoważnienia do stanowienia prawa, w szczególności wówczas, gdy efektem działalności prawotwórczej gminy jest akt prawa miejscowego. W działaniach tych gmina nie może wkracza w materie uregulowane ustawami, bowiem w odbiorze społecznym może to tworzyć mylne wyobrażenie, iż źródłem normy prawnej określającej adresatom prawa i obowiązki jest nie przepis ustawy, lecz zawierający jego dosłowne bądź zmodyfikowane powtórzenie stosowny fragment aktu wykonawczego, jak w niniejszym przypadku uchwały Rady Miejskiej w Z.
2. Uchwała nie odpowiada również wymogom zawartym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. Co prawda początkowa treść par. 3 uchwały jest zgodna z warunkami wejścia w życie aktów prawa miejscowego, określonymi w art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, jednak postanowienie końcowe rozciąga moc obowiązującą uchwały na okres wsteczny, od dnia 1 stycznia 2002 r., a takie dyspozycje - co do zasady - godzą w ustalone w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy reguły wejścia w życie aktów normatywnych. Wprawdzie przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza możliwość nadania takiemu aktowi wstecznej mocy obowiązującej w sytuacji, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stają temu na przeszkodzie, jednak gmina nie odwołała się do treści tego przepisu. Dlatego należy domniemywać, iż u podstaw kwestionowanego postanowienia o wejściu w życie uchwały nie była omawiana wyżej regulacja.
Powyższą uchwałę zaskarżyła do Sądu Gmina Z., wnosząc ojej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała Rady Miejskiej w Z. z 14 sierpnia 2002 r. nr LW324/02 została wydana zgodnie z zaleceniami Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz jego opinią z 12 lipca 2002 r.
W świetle zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia, Gmina Z. nie jest w stanie podjąć w przyszłości uchwał /w zakresie podatku od nieruchomości i zwolnienia z tego podatku na rok 2003/ spełniających wymogi RIO w L. i UOKiK.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. wnosiło ojej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, gminie przysługuje, na podstawie upoważnień ustawowych, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na jej obszarze.
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./, w zakresie podatku od nieruchomości upoważniła radę gminy do podejmowania uchwał, których przedmiot regulują przepisy art. 5 ust. 1-4. art. 6 ust. 13 i art. 7 ust.
- 2. Stosownie do ostatniego z wymienionych wyżej przepisów, rada gminy może wprowadzać inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1.
Tymczasem uchwała nr LV/3 24/02 Rady Miejskiej w Z., mimo że powołuje się na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, nie zawiera żadnej treści normatywnej, która mieściłaby się w ramach upoważnienia ustawowego. Uchwała ta nie wprowadza żadnych nowych zwolnień w podatku od nieruchomości, a także nie zmienia wcześniej ustalonych przez Radę Gminy zwolnień w tym zakresie /tj. w odniesieniu do uchwały nr XLVI/260/01 Rady Miejskiej w Z. z 8 listopada 2001 r. w sprawie wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości na terenie Gminy Z./.
A zatem, w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo uznano, że przedmiotowa uchwała nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego, określonego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zawiera wyłącznie treści o charakterze informacyjnym, a nie normatywnym i stanowi powielenie przepisów ustawy z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców /Dz.U. nr 60 poz. 704 ze zm./, w szczególności zaś - art. 2 ust. 2 i art. 4 pkt 1.
Należy podzielić również pogląd Kolegium RIO w L., że wprowadzone przez Radę Miejską w Z. uchwałą z 8 listopada 2001 r. zwolnienia w podatku od nieruchomości są formą pomocy publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy z 30 czerwca 2000 r. O takim charakterze zwolnień nie przesądza uchwała Rady Miejskiej w Z. z 14 sierpnia 2002 r., lecz uregulowanie zawarte w art. 4 pkt 1 ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
Udzielanie przez gminę na podstawie uchwały z 8 listopada 2001 r. stosownej pomocy publicznej dla przedsiębiorców musi zatem następować zgodnie z warunkami określonymi w ww. ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.
Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy /art. 87 ust. 2 Konstytucji/, musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu /np. ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców - Dz.U. nr 60 poz. 704 ze zm./, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych.
Wynika to m.in. z par. 4 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/.
W tych okolicznościach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. obowiązane było stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. z 14 sierpnia 2002 r. nr LW324/02 na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 powołanej wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Z tych względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.