Uzasadnienie
W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) stwierdziło, że F. B. (skarżący) uchybił terminowi do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Z. (organ I instancji) z [...] r.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz przedstawionych sądowi akt podatkowych, organ I instancji w decyzji z [...] r. określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która objęła kolejne miesiące całego 2019 r. Decyzja ta została doręczona bezpośrednio do rąk skarżącego [...] września 2019 r. (k. 3-5 akt podatkowych).
Natomiast [...] października 2019 r. (data stempla krajowego urzędu pocztowego nadania, k. 6-7 akt podatkowych) skarżący za pośrednictwem organu I instancji skierował do organu pismo nazwane odwołaniem. Wprost wymienił w nim decyzję organu I instancji z [...] i zwrócił się o umorzenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w tej decyzji. Zaraz dalej skarżący tłumaczył, że jedynym źródłem jego utrzymania jest zasiłek okresowy przyznany z tytułu pomocy społecznej.
Zdaniem organu, w tym stanie sprawy skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] r. z uchybieniem ustawowemu terminowi przewidzianemu na dokonanie tej czynności. Skarżący otrzymał wymienioną decyzję organu I instancji [...] r., zaś odwołanie wniósł [...] października 2019 r. Tymczasem zgodnie z art. 223 § 2 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa (obecnie Dz.U.2019.900 ze zm. – O.p.) odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] r. należało złożyć w czasie 14 dni poczynając od jej doręczenia, a więc najdalej [...] października 2019 r. Zatem odwołanie skarżącego nadane w krajowej placówce pocztowej dopiero [...] października 2019 r. jest spóźnione.
W podstawie prawnej tej treści rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 228 § 1 pkt 2 O.p. Podkreślił przy tym, że do obowiązków organu odwoławczego należy badanie z urzędu czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. W przypadku jego przekroczenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko zastosować art. 228 § 1 pkt 2 O.p.
Jednocześnie organ odnotował, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] r.
W skardze na powyższe postanowienie organu skierowanej do sądu skarżący powtórzył treść pisma, które organ potraktował jako odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] r. Ponownie zwrócił się o umorzenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały 2019 r. Konsekwentnie motywował przy tym, że otrzymuje wyłącznie zasiłek okresowy przyznany przez organ pomocy społecznej.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo zaznaczył, że skarżący w żaden sposób nie odniósł się do kwestii złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] r. po upływie ustawowego terminu, a jedynie ograniczył się do wniosku o umorzenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienie organu nie jest zgodne z prawem, jednak z zasadniczo innych przyczyn niż te, które przedstawił skarżący. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Jednocześnie nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić również te naruszenia prawa, istotne dla wyniku sprawy, których strona skarżąca nie wymieniła w skardze.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w myśl art. 6q. ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010 ze zm.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
Według art. 168 § 1 O.p. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, ponaglenia, wnioski) mogą być wnoszone pisemnie lub ustnie do protokołu, a także za pomocą środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu podatkowego, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, lub portal podatkowy. Następnie art. 168 § 2 i § 3 O.p. precyzują, że podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adres (miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności) lub adres do doręczeń w kraju, identyfikator podatkowy, a w przypadku nierezydentów - numer i serię paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, lub inny numer identyfikacyjny, o ile nie posiadają identyfikatora podatkowego, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2).
Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jeżeli podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3).
Dalej art. 169 O.p. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia (§ 1). Jeżeli podanie nie zawiera adresu, organ pozostawia je bez rozpatrzenia. W tym przypadku nie dokonuje się wezwania, o którym mowa w § 1, oraz nie wydaje postanowienia, o którym mowa w § 4 (§ 1a). Przepis § 1 stosuje się również, jeżeli strona nie wniosła opłat, które zgodnie z odrębnymi przepisami powinny zostać uiszczone z góry (§ 2). Organ podatkowy rozpatrzy jednak podanie niespełniające warunku, o którym mowa w § 2, jeżeli: 1) za niezwłocznym rozpatrzeniem podania przemawia interes publiczny lub ważny interes strony;
- 2) wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity;
- 3) podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą (§ 3). Organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie (§ 4).
Stosownie do art. 222 O.p. odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 12 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
W dziale III ustawy Ordynacja podatkowa ustawodawca zamieścił regulacje dotyczące zobowiązań podatkowych, w tym między innymi art. 67a, który mówi o tym, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;
- 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek;
- 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (§ 1). Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa (§ 2).
Tak więc w przytoczonym wyżej stanie prawnym odwołanie, co do istoty, jest wyrazem braku zgody ze strony odwołującego się na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji. Składający odwołanie domaga się w nim od organu wyższej instancji, aby ponownie rozpatrzył sprawę i zmienił bądź w ogóle wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji. W tym celu - jak stanowi art. 222 O.p. - odwołujący się zawiera w odwołaniu argumenty faktyczne i prawne, które w jego przekonaniu mają świadczyć o tym, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji nie odpowiada stanowi faktycznemu czy przepisom prawa.
Z kolei we wniosku o umorzenie zaległości wynikającej z decyzji wymiarowej wnioskodawca nie kwestionuje przesłanek faktycznych czy prawnych tej decyzji, a więc nie podważa prawnego obowiązku zapłaty określonej kwoty na rzecz organu władzy publicznej. W takim wniosku zainteresowany przedstawia swą sytuację życiową, materialną, aby w ten sposób wykazać, że jego ważny interes czy interes publiczny, czy też obie te przesłanki razem uzasadniają, na zasadzie wyjątku, odstąpienie od wykonania dobrowolnego czy przymusowego decyzji wymiarowej.
Przechodząc na grunt analizowanego postępowania, do którego mają odpowiednie zastosowanie unormowania prawne przewidziane dla postępowania podatkowego, wymaga odnotowania, że skarżący w odpowiedzi na decyzję organu I instancji z [...] r. złożył pismo, które nazwał odwołaniem i skierował je do organu za pośrednictwem organu I instancji. W jego treści w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji, a więc do określenia mu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącej całego 2019 r. Wyraźnie sformułował w analizowanym piśmie wniosek o umorzenie kwoty wynikającej z decyzji organu I instancji z [...] r. i konsekwentnie nawiązał przy tym wyłącznie do swojej sytuacji materialnej.
W tym stanie sprawy, w ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił o umorzenie kwoty określonej w decyzji organu I instancji z [...] r. ze względu na swoje położenie życiowe, materialne. Wniosek w tym przedmiocie podlega rozstrzygnięciu (czy to formalnie, czy to merytorycznie) przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu. W tej sprawie sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii zasadności wniosku skarżącego o umorzenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej przez organ I instancji w decyzji z [...] r. Stosownie bowiem do art. 135 P.p.s.a. granice niniejszej sądowej kontroli legalności zostały wyznaczone przez zaskarżone postanowienie, a ściślej przez jego adresata i przedmiot rozstrzygnięcia. Organ stwierdził w nim, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] r. W tym stanie rzeczy obecnie sąd był uprawniony kontrolować wyłącznie zagadnienie czy organ prawidłowo zastosował art. 228 § 1 pkt 2 w związku z art. 223 § 1, § 2 pkt 1 O.p. W zaskarżonym postanowieniu organ nie rozstrzygał o zasadności stosowania art. 67a § 1 pkt 3 O.p. (instytucji umorzenia wspomnianej opłaty) i dlatego zagadnienie to pozostawało poza granicami niniejszej sądowej kontroli.
W ocenie sądu, organ zaskarżonego postanowienia nie poprzedził wyjaśnieniem czy analizowane pismo, zgodnie z rzeczywistą intencją skarżącego, stanowiło także odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] r. Jakkolwiek skarżący tak je zatytułował i skierował do organu za pośrednictwem organu I instancji, ale następnie w jego treści w żaden sposób nie kwestionował wymienionej w nim decyzji organu I instancji. Nie twierdził, że w świetle faktów i prawa w odniesieniu do 2019 r. nie spoczywa na nim obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy że jej wysokość powinna być inna.
Powyższa niewyjaśniona przez organ niespójność omawianego pisma skarżącego, który – z jednej strony - zatytułował je odwołaniem, ale – z drugiej strony - w jego treści poprzestał na sformułowaniu wniosku o umorzenie opłaty określonej przez organ I instancji w decyzji z [...] r., ma istotne znaczenie dla kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do złożenia odwołania. Powoduje bowiem, że nadal otwarta pozostaje kwestia czy skarżący w piśmie nazwanym odwołaniem w istocie domagał się wyłącznie umorzenia opłaty określonej przez organ I instancji we wspomnianej decyzji, a jedynie zatytułował je w sposób nieadekwatny do oczekiwań, czy też celowo posłużył się w tytule swojego pisma pojęciem odwołania, bo jednocześnie, niezależnie od wniosku o umorzenie opłaty chciał, aby organ w instancji odwoławczej ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę objętą decyzją organu I instancji z [...] r. Na obecnym etapie kontrolowanego postępowania stanowisko organu, według którego skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] r. jest przedwczesne, a tym samym dowolne. Wynika ono wyłącznie z własnych założeń organu, nie zaś z jednoznacznych stwierdzeń, zarzutów, argumentów skarżącego wymaganych przez art. 222 O.p. w przypadku składania odwołania.
Wymaga podkreślenia, że pisma składanego organowi nie należy oceniać wyłącznie według jego nazwy, tytułu, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący działa bez profesjonalnej reprezentacji. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem rzeczywista wola skarżącego wyrażona w sposób stanowczy i konsekwentny, a tym samym pozwalający organowi jednoznacznie i trafnie odczytać oczekiwania (wnioski i żądania) skarżącego. Przy ocenie pisma składanego organowi nie ma miejsca na sytuacje niejednoznaczne, wywołujące zasadnicze wątpliwości co do jego procesowego charakteru, a więc czy zawiera ono wyłącznie wniosek o umorzenie opłaty, czy jest także odwołaniem od decyzji organu I instancji w sprawie tej opłaty. Organ, co do zasady, nie jest uprawniony do pomijania rozwiązania przyjętego w ustawie Ordynacja podatkowa służącego uzyskaniu od skarżącego jednoznacznie sformułowanych wniosków, żądań i do zastępowania tego zaniechania własnymi założeniami.
W przypadku, w którym lektura omawianego pisma i porównanie jego tytułu z dalszą treścią nie dawały jednoznacznej odpowiedzi czy według skarżącego ma ono stanowić nie tylko wniosek o umorzenie opłaty wynikającej z decyzji organu I instancji z [...] r., ale także odwołanie od tej decyzji, rolą organu było stanowcze wyjaśnienie wszelkich wątpliwości. Przede wszystkim organ miał obowiązek zastosować w tym celu art. 169 § 1 w związku z art. 168 § 1, § 2 O.p. i wezwać skarżącego, aby w ustawowym terminie sprecyzował czy zgodnie z jego intencją, obok wniosku o umorzenie opłaty określonej przez organ I instancji w decyzji z [...] r., w tym samym piśmie zawarł również odwołanie od tej decyzji w rozumieniu art. 222 O.p. Zaniechanie organu w tym zakresie powoduje, że na obecnym etapie analizowanego postępowania bazował on jedynie na dowolnym założeniu, że skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji z [...] r.
W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko sądu. W pierwszej kolejności jednoznacznie wyjaśni czy ma do czynienia z odwołaniem skarżącego od decyzji organu I instancji z [...] r. Wykorzysta w tym celu wspomniany wyżej tryb przewidziany w art. 169 O.p. dla uzupełnienia braków formalnych pisma składanego organowi. W zależności od tego czy i jakiej odpowiedzi udzieli skarżący organ podejmie adekwatne czynności i rozstrzygnięcia.
Z powodów omówionych wyżej zaskarżone postanowienie organu podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Skarżący korzystał ze zwolnienia od kosztów sądowych. Dlatego nie zostały one zasądzone na jego rzecz od organu.