Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia A.R., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Z przedstawionych do kontroli Sądu wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku A.R. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]" o numerach: "[...]", wystawionych przez Wójta Gminy, obejmujących zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2015, 2016 i 2017 r. Podstawę prawną obowiązków stanowiły decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego:
- - w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr "[...]" - decyzja z dnia "[...]", nr "[...]";
- - w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr "[...]" - decyzja z dnia "[...]", nr "[...]";
- - oraz w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr "[...]" - decyzja z dnia "[...]","[...]".
Pismem z dnia 14 września 2018 r., uzupełnionym pismami z dnia 2 i 16 października 2018 r., A.R. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na nieistnienie obowiązku. Zdaniem zobowiązanego, w tytułach wykonawczych brak jest podstawy prawnej obowiązku. Ponadto roszczenia organu podatkowego zostały zaskarżone i z uwagi na toczące się postępowania sądowe wierzytelność jest sporna, przy czym nie wydano dotychczas prawomocnych orzeczeń.
Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając jako organ egzekucyjny, pismem z dnia 23 października 2018 r. przekazał powyższe pisma Wójtowi Gminy z wnioskiem o zajęcie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów odnośnie postępowania egzekucyjnego.
Wójt Gminy postanowieniem z dnia "[...]" uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Wskazał, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 204 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), gdyż w sprawie nie toczy się postępowanie mające na celu udzielenie ulgi, o której mowa w art. 67a tej ustawy. Ponadto powołana przez zobowiązanego sprawa przed Sądem Rejonowym o sygn. akt "[...]" dotyczy ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, która to opłata nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego.
Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 606/17, dotyczy odmowy uchylenia decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na lata 2008 – 2013, wobec czego także nie dotyczy przedmiotu postępowania egzekucyjnego. W ocenie wierzyciela, również zarzut w postaci braku podstawy tytułu wykonawczego był bezzasadny, gdyż w tytułach w pozycji 4 i 5 wskazano numery i daty decyzji organu odwoławczego. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy nie wstrzymano wykonania decyzji ostatecznych.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w związku ze złożonym przez zobowiązanego zażaleniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" powołało brzmienie przepisów art. 33 pkt 1 – 10 oraz art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej jako: "u.p.e.a.". Odnosząc się do wskazanej przez zobowiązanego okoliczności wymienionej w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku, Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 464/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi strony na decyzje organu odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2015 r. oraz z dnia "[...]" w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. W dniu 25 kwietnia 2018 r. do organu odwoławczego wpłynął odpis skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika strony od wyroku WSA w Olsztynie.
Ponadto WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 765/17, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r., a postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 133/18, odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego.
Zdaniem organu II instancji, postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej i nie może być w nim już badane ani to, o czym ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym, ani aktualność tego rozstrzygnięcia po zmianach stanu faktycznego innego rodzaju niż wykonanie obowiązku. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem, w ocenie Kolegium, chybiony był zarzut oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Nie było też podstaw do uznania, że obowiązek nie istnieje, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2015 – 2017.
Organ nie uwzględnił ponadto stanowiska zobowiązanego, że zajęta wierzytelność jest sporna. Wskazał, że wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 606/17, WSA w Olsztynie oddalił skargi strony na sześć decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na lata 2008 – 2013.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego, zarzuciła, że ustalenia organu odwoławczego są sprzeczne ze stanem faktycznym. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy uchylił jednostronnie umowę nabycia gospodarstwa rolnego, co ma bezpośredni wpływ na wysokość zobowiązań podatkowych za lata 2008 - 2017. Ponadto, w jego ocenie, tytuły wykonawcze nie mają podstawy prawnej do czasu rozpoznania sprawy w Sądzie Rejonowym o sygn. akt "[...]", jednak okoliczność ta jest pomijana przez organy podatkowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę m.in. w zakresie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd jest związany – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 tej ustawy).
Dokonana przez Sąd we wskazanych wyżej ramach na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do oceny, że nie jest ono dotknięte wadami. Dlatego też skarga okazała się niezasadna.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy odmówiły uznania za uzasadnione zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych nr "[...]" z dnia "[...]", obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2017.
Przystępując do rozważań, należy wskazać, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione enumeratywnie w art. 33 § 1 pkt 1 – 10 u.p.e.a., przy czym środek ten jest sformalizowany. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę zgłoszonych zarzutów powołał nieistnienie obowiązku, tj. okoliczność wymienioną w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1 – 7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.
Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do weryfikacji poprawności czynności organów egzekucyjnych, mającej służyć ochronie adresata czynności. Środek ten przysługuje wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia i tym aspektem należy ograniczać skuteczność tego środka prawnego.
Stwierdzając w niniejszej sprawie bezzasadność zarzutu nieistnienia obowiązku, organ podniósł, że WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 464/17, oddalił skargi strony na decyzje w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2015 i 2016 r. Następnie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 765/17, oddalił skargę na decyzję w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r., a postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 133/18, odrzucił skargę o wznowienie tego postępowania sądowego.
Odnosząc się do tego stanowiska organu, wskazać należy, że z treści ostatecznych decyzji w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na lata 2015 – 2017, wynika, że obowiązki objęte tytułami wykonawczymi istnieją. Określone w wystawionych na stronę tytułach wykonawczych obowiązki są zgodne z treścią obowiązków wynikających z decyzji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych badanej sprawy. Decyzje, z których wynikają obowiązki, są ostateczne i pozostają w obrocie prawnym, bowiem dotychczas nie zostały wyeliminowane w trybie instancyjnym bądź też trybie nadzwyczajnym. W sposób właściwy i tożsamy z treścią wynikającą z tych orzeczeń, w tytułach wpisano również kwoty należności do zapłaty, rodzaj należności i właściwy akt normatywny, na podstawie którego wydano orzeczenia oraz numer i datę wydania orzeczeń, z którego należności wynikają.
Wobec funkcji postępowania egzekucyjnego, w ramach tego postępowania co do zasady nie podlegają rozpoznaniu zarzuty, które winny być podniesione w ramach zwykłej procedury odwoławczej, realizowanej poza postępowaniem egzekucyjnym. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego. Egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, gdy łącznie spełnione zostaną podmiotowe i przedmiotowe warunki jej prowadzenia, przy czym przez pojęcie przesłanek przedmiotowych rozumie się dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej z uwagi na egzekwowany obowiązek, jego charakter prawny. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 in fine u.p.e.a.), a dopuszczalny ustawą zakres badania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego wskazuje, że badanie to ma tylko charakter formalny (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 945/11; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II FSK 689/08, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem punktem wyjścia w postępowaniu egzekucyjnym jest wykonywany akt administracyjny, dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, dopóty organ jest nim związany i w żadnym przypadku nie może dokonywać jego weryfikacji w toku postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem etapem, w którym po raz kolejny dokonuje się merytorycznej oceny sprawy.
Z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji ustalających łączne zobowiązania pieniężne, zamierzonych przez stronę skarżącą skutków w postaci zakwestionowania istnienia obowiązku uiszczenia należności nie mogła odnieść również argumentacja, że Wójt Gminy uchylił jednostronnie umowę nabycia gospodarstwa rolnego, a same tytuły wykonawcze nie mają podstawy prawnej do czasu rozpoznania sprawy zawisłej przed w Sądem Rejonowym o sygn. akt "[...]". W toku postępowania egzekucyjnego nie ma bowiem podstaw do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym może zatem dotyczyć wyłącznie sytuacji, kiedy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest procedurą, w ramach której mogą zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż taka konkretyzacja ma miejsce na etapie wcześniejszym.
Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania aktu administracyjnego, który został wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym. Stąd też możliwości badania sprawy w postępowaniu egzekucyjnym są ograniczone i obejmują wyłącznie zagadnienia związane z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie można zatem poddawać ponownej weryfikacji zagadnień związanych z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 833/16, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1553/13, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, prowadzenie egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie jest dopuszczalne, bowiem w momencie wszczęcia egzekucji dochodzone obowiązki istniały, były wymagalne i wynikały z ostatecznych decyzji, zaś organ nie miał podstaw, aby na etapie tego postępowania egzekucyjnego podważać treść tytułu wykonawczego przez badanie zasadności dochodzonego w toku egzekucji obowiązku nałożonego decyzjami, przy czym skarżący nie przedstawił żadnego innego dowodu skutkującego koniecznością odstąpienia organu od czynności egzekucyjnych w badanej sprawie.
Ponadto, w ocenie Sądu, dokonanej przez organy ocenie stanu sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne, merytorycznie uzasadnione i znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.