Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 24 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 119/11

Uzasadnienie

I SA/OI 119/11

W odpowiedzi na konkurs nr 01/10/1.1.9 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013 Spółka A. w dniu 29 kwietnia 2010, prowadzące mikro przedsiębiorstwo, złożyły wniosek "[...]" o dofinansowanie działania inwestycyjnego pn. "Rozwój Konkurencyjności firmy poprzez rozszerzenie zakresu działalności gospodarczej o prowadzenie apteki "[...]" oraz świadczenie usług animacyjno-szkoleniowych".

Przedmiotem projektu było rozszerzenie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorstwo – prowadzi ono działalność ukierunkowaną na świadczenie usług z zakresu odnowy biologicznej (m. in. udostępnianie łóżek solaryjnych do opalania oraz sprzedaż kosmetyków do opalania), która miała być zgodnie z wnioskiem poszerzona o działalność polegającą na świadczeniu usług animacyjno-szkoleniowych i profilaktyce zdrowia. Osiągnięcie tego celu ma służyć otworzenie apteki oraz sprzedaż leków z dowozem do klienta ("Apteka na telefon"). Wysokość kwoty dofinansowania zgodnie z wnioskiem wynosiła 593.422,18 zł.

Zgodnie z § 5. ust.

4. Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 - 2013, wniosek został wypełniony za pomocą Generatora Wniosków MAKS dostępnego z poziomu przeglądarki internetowej www.rpo.warmia.mazury.pl. Formularz, na którym złożono wniosek otrzymał identyfikator ID "[...]" w Generatorze Wniosków LSI MAKS Agencji Rozwoju Regionalnego S.A.

W lipcu 2010 r. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wezwała wnioskodawcę do poprawienia wniosku.

Wnioskodawca dotrzymał terminu wskazanego w piśmie Agencji i w dniu 9 lipca 2010 roku poprawił wniosek uwzględniając zastrzeżenia Agencji. Do poprawionego wniosku dołączone zostały: poprawiony biznesplan stanowiący załącznik nr 1 do wniosku (poprawa formalna z dnia 6 lipca 2010 roku), lokalizacja inwestycji, oświadczenie VAT, oraz oświadczenie o spełnieniu kryteriów MSP. Zmiany na wniosku zostały wprowadzone w Generatorze Wniosków LSI MAKS Agencji.

Wraz z dokonaniem tych poprawek zmianie uległa wysokość kwoty dofinansowania, która wyniosła 5919922,18 zł, a sam formularz wniosku, na który naniesiono poprawki otrzymał nowy identyfikator w Generatorze Wniosków LSI MAKS Agencji, tj. ID "[...]". Pismem nr "[...]" z dnia 12 października 2010 r.

Agencja poinformowała wnioskodawcę o stanowisku Komisji Oceny Projektów w przedmiocie kontroli merytorycznej wniosku, którym wnioskodawca został wezwany do poprawek polegających na:

1. 1) skorygowaniu formularza wniosku o identyfikatorze w ID "[...]" w Generatorze Wniosków LSI MAKS Agencji pola B-2.3 dotyczącego wielkości zatrudnienia u wnioskodawcy,
2. 2) wyjaśnieniu konieczności zakupu samochodu dostawczego.

Wnioskodawca, mając taką techniczną możliwość w Generatorze Wniosków LSI MAKS, poprawkę w polu B-2.3 naniósł na formularzu wniosku o identyfikatorze w ID "[...]", a tak poprawiony formularz złożył w dniu 20 października 2010 roku. Równolegle pismem z dnia 19 października 2010 r. złożył wyjaśnienia w przedmiocie konieczności zakupu samochodu dostawczego.

Pismem z dnia 15 grudnia 2010r. Agencja poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu. Agencja wskazała, że Komisja Oceny Projektów stwierdziła, iż przedstawiony projekt nie spełnia wymaganych prawem kryteriów takich jak:

1. 1) "Właściwie przegotowana analiza finansowa projektu" – poprzez nieuargumentowanie konieczności zakupu samochodu dostawczego,
2. 2) "Wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie" – poprzez nieuzasadnienie konieczności zakupu samochodu,
3. 3) "Spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku" – poprzez zwiększenie wartości dofinansowania oraz ze względu na brak spójności między ostatnią wersją wniosku, a ostatnim poprawnym biznesplanem.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskodawca złożył protest w dniu 4 stycznia 2010 roku, wskazując, iż do zwiększenia kwoty dofinansowania doszło z przyczyn przez niego niezawinionych, a na skutek otwarcia do poprawy niewłaściwego formularza wniosku w systemie MAKS. Podniósł, iż z przyczyn od niego niezależnych do poprawy merytorycznej został udostępniony formularz wniosku sprzed oceny formalnej, tj. o "[...]", a nie o ID "[...]". Wnioskodawca nie dokonał żadnych innych poprawek, niż te, do których został wezwany. Tak poprawiony formularz otrzymał nowy ID "[...]".

W przedmiocie analizy finansowej projektu i wykonalności technicznej oraz zasadności zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie, w uzasadnieniu protestu, wnioskodawca wskazał, iż w piśmie z dnia 19 października 2010 roku, zgodnie wezwaniem Komisji Oceny Projektów, złożył dodatkową argumentację uzasadniając konieczność zakupu samochodu dostawczego oraz prawidłowości założeń budżetowych. Wskazał, iż w związku z tym nieuwzględnienie argumentacji nie stanowi podstawy do odrzucenia wniosku.

Pismem z dnia 2 lutego 2011 roku Agencja poinformowała wnioskodawcę o negatywnym rozpoznaniu projektu. W uzasadnieniu Agencja podzieliła argumentację wnioskodawcy, iż nieuwzględnienie argumentacji w przedmiocie konieczności zakupu samochodu dostawczego i prawidłowości założeń budżetowych nie stanowi podstawy do odrzucenia wniosku o dofinansowanie, lecz skutkuje wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia merytorycznego wniosku. Równocześnie wskazano, iż do naniesienia poprawek w polu B-2.3 formularza wniosku o ID "[...]", zamiast w polu B-2.3 formularza o ID "[...]", doszło na skutek wyłącznego błędu wnioskodawcy. Podniesiono, iż wraz z wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia błędów merytorycznych w dniu 12 października 2010 roku, formularz o ID "[...]" został udostępniony do poprawy w Generatorze Wniosków LSI MAKS Agencji. Z powodu poprawy nieodpowiedniego formularza (sprzed oceny formalnej, na kwotę 593.422,18 zł) przez wnioskodawcę, doszło do rozbieżności między ostatnim prawidłowym biznesplanem (biznesplan z dnia 6 lipca 2010 r. na kwotę dofinansowania 591.922,18 zł). Z tego powodu protest został rozpoznany negatywnie.

W skardze wniesionej do Sądu na powyższa ocenę wnioskodawca wskazał, że została ona dokonana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż z uzasadnienia decyzji w przedmiocie rozpatrzenia protestu wynika, że jedynym powodem dla którego protest został rozpoznany negatywnie, było naniesienie poprawek merytorycznych, do których został wezwany pismem z dnia 12 października 2010 roku na wersję wniosku sprzed oceny formalnej. W skardze wnioskodawca w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż do tego błędu nie doszło na skutek jego omyłki, lecz na skutek błędu leżącego po stronie Generatora Wniosków LSI MAKS, w którym udostępniono mu do poprawy formularz wniosku sprzed oceny formalnej o ID "[...]", zamiast formularza wniosku przyjętego do rozpoznania merytorycznego o ID "[...]".

W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., zwana dalej Agencją, wniosła o oddalenie skargi. Agencja podtrzymała dotychczasowe argumenty, że strona skarżąca dokonała poprawek wniosku na niewłaściwym formularzu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną p.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Zarząd Województwa powierzył Agencji jako instytucji pośredniczącej, na podstawie umowy, dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego.

Z treści art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej zwana u.z.p.p.r.). wynika, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a..

Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. u.z.p.p.r., sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez instytucję pośredniczącą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający.

Sąd w pierwszej kolejności dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi, zgodnie z wymogami u.z.p.p.r..

Skarga została wniesiona w ustawowo określonym terminie, po wyczerpaniu przez wnioskodawcę środka odwoławczego przysługującego zgodnie z systemem realizacji przedmiotowego programu operacyjnego, w trybie i na warunkach określonych w Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (ARR. S.A. w O.), do konkursu nr 01/10/1.1.9.].

Sąd stwierdził, że skarga złożona przez wnioskodawcę jest kompletna w rozumieniu art. 30 c. ust.

1. 2. zd.

1. 1. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wnioskodawca dołączył do skargi wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacje o wynikach procedur odwoławczych. Nie dołączone zostały pisma, które Wnioskodawca wymieniał z Agencją przed oddaleniem wniosku konkursowego, lecz z treści pism dołączonych do skargi możliwym było ustalenie przebiegu postępowania w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie zaistniały więc podstawy do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia [vide: Postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 321/10, Lex: 619848, oraz Postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., syg. akt. II GSK 1528/10, Lex: 694170].

Badając legalność przeprowadzanej na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególnym trybie, oceny formalnej wniosku przez instytucję pośredniczącą II stopnia, tj. Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, w związku z czym zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi.

Wskazać należy na wstępie, iż ogłoszenie przez Agencję Rozwoju Regionalnego - jako Instytucję Pośredniczącą II stopnia, upoważnioną na podstawie art. 27 ustawy do wykonywania części zadań związanych z realizacją programu operacyjnego - konkursu nr 01/10/1.1.9 w zakresie naboru wniosków o dofinansowanie projektów z zakresu Osi Priorytetowej 1 - Przedsiębiorczość, RPO WiM na lata 2007-2013, nastąpiło stosownie do treści art. 29 ust.1 u.z.p.p.r. Ogłoszenia dokonano z uwzględnieniem informacji wymienionych w ust. 2 wymienionego przepisu, w tym kryteriów wyboru projektów. Kryteria te są zawarte w Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013, do wymienionego konkursu.

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. wyłonienie projektów do dofinansowania następuje w drodze konkursu. Jego reguły, w tym szczegółowe wymagania i procedury dotyczące wniosków o dofinansowanie, jak i ich oceny przez właściwą instytucję, zawarte są w dokumentacji, na którą w niniejszej sprawie składają się w szczególności: Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków RPO na lata 2007 – 2013 do konkursu 01/10/1.1.9 wraz z załącznikami (Załącznik nr 4 – Lista sprawdzająca, Załącznik nr 6 – Karta oceny wniosku – Kryteria formalne), Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO, oraz Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO na lata 2007 – 2013 do konkursu 01/10/1.1.9.

Wynikające z dokumentacji konkursowej wymagania i procedury, obowiązują zarówno wnioskodawców, jak i instytucję przeprowadzającą konkurs, w sprawie niniejszej – instytucję pośredniczącą. W celu zaś zapewnienia równego traktowania wnioskodawców oraz przejrzystości reguł stosowanych w procesie oceny, stosownie do wymagań określonych w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., swoje zadania instytucja pośrednicząca wykonywać powinna z należytą starannością i dokładnością. Odnosi się to do każdej fazy postępowania konkursowego, w tym nie tylko etapu oceny formalnej poprawności złożonego wniosku, bądź jego oceny merytorycznej, ale również zapewnienia właściwego trybu uzupełniania złożonych wniosków w celu wykluczenia, jak w niniejszej sprawie, zarzutów związanych z dokonaniem przez skarżącą niezgodnych z wezwaniem do uzupełnienia merytorycznego wykluczających projekt z dalszej oceny zmian we wniosku o dofinansowanie, poprzez zwiększenie wnioskowanej wartości dofinansowania w stosunku do zatwierdzonej wersji wniosku aplikacyjnego. Zgodnie z § 9. ust.

5. Regulaminu naboru i oceny wniosków Wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 4 wniosek należy wypełnić za pomocą Generatora Wniosków MAKS dostępnego z poziomu przeglądarki internetowej www.rpo.warmia.mazury.pl. Z uwagi na fakt wypełniania wniosku poprzez aplikację internetową niedozwolone jest wypełnienie wniosku odręcznie (lub w jakikolwiek inny sposób niż poprzez aplikację internetową), jak również nanoszenie w ten sposób poprawek, do czego to wnioskodawca się zastosował.

Regulamin nie precyzuje sposobu w jaki należy taką poprawkę nanieść, ani nie przewiduje oddzielnego trybu dla składania poprawionych wniosków. Sąd uznał, iż w związku z tym do wypełniania i składania poprawionych formularzy wniosków będzie miał zastosowanie § 5 i 6 Regulaminu, które nie odnoszą się w żaden sposób do ID nadawanego formularzom przez Generator Wniosków.

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż Wnioskodawca dochowując terminów (o czym świadczy przyjęcie poprawionych formularz wniosku do rozpoznania), dokonywał poprawek, kolejno formalnych i merytorycznych, na formularzu dostępnym w Generatorze Wniosków LSI MAKS. W sytuacji, gdy ubiegający się o dofinansowanie przedsiębiorca został wezwany, do poprawy wniosku na udostępnionym przez Agencję formularzu, nie do przyjęcia jest argumentacja, że wniosek złożony w ten sposób należy odrzucić ze względu na wypełnienie "niewłaściwego" formularza.

W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił stanowiska Agencji zawartego w piśmie z dnia 2 lutego 2011 r. w przedmiocie rozpoznania protestu, poprzez nie uwzględnienie protestu Wnioskodawcy. Strona skarżąca w proteście prawidłowo wskazała, że dokonała ona uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z żądaniem Agencji. Wskazać należy, iż gdyby ten formularz o ID "[...]" rzeczywiście nie był wnioskodawcy udostępniony, to nie byłby on w stanie nanieść na nim żadnych poprawek.

W oparciu o złożoną ze skargą dokumentację niemożliwym do ustalenia jest natomiast czy Agencja udostępniła Wnioskodawcy do poprawy zarówno formularz o ID "[...]" i formularz o ID "[...]" czy też jedynie formularz o ID "[...]". Taki stan rzeczy należy uznać za niedopuszczalny. Realizując zasadę przejrzystości reguł stosowanych w postępowaniu konkursowym, nigdy nie powinno dojść do sytuacji, w której wnioskodawca ma techniczną możliwość nanoszenia poprawek merytorycznych na wersję formularza, który nie przeszedł pomyślnie oceny formalnej i został zastąpiony formularzem złożonym w późniejszym terminie. Taka wersja powinna zostać zarchiwizowana w taki sposób, aby wnioskodawca miał w nią wgląd, lecz nie miał możliwości jej edytowania.

W związku z powyższym uznać należy, iż Wnioskodawca dochowując terminu zakreślonego przez Agencję w piśmie z dnia 12 października 2010 r., oraz wymogi § 5 i 6 regulaminu, składając zgodnie z wezwaniem poprawiony formularz wniosku, skutecznie usunął braki materialne stanowiące podstawę odrzucenia wniosku.

Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie badał braków materialnych wiążących się z brakiem wystarczającego uzasadnienia przez Wnioskodawcę potrzeby nabycia samochodu dostawczego, gdyż nie stanowiły one podstawy odrzucenia wniosku i były dla rozpoznania niniejszej sprawy bezprzedmiotowe.

Mając na względzie powyższe Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 30 c. ust 3. pkt 1. u.z.p.p.r..