Uzasadnienie
A.P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A, złożył wniosek o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, projektu pt.: "Wzmocnienie inwestycyjne firmy A poprzez budowę bazy remontowo – produkcyjnej wraz z zapleczem administracyjno – gospodarczym i infrastrukturą towarzyszącą", do konkursu 01/09/1.1.9, w ramach Osi priorytetowej – Przedsiębiorczość; Działanie – Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw; Poddziałanie – Inne inwestycje w przedsiębiorstwa. Wniosek ten został zarejestrowany w dniu 2 października 2009 r. przez Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., działającą jako instytucja pośrednicząca II stopnia.
Przedmiotem projektu była budowa budynku do przechowywania narzędzi i urządzeń niezbędnych podczas napraw sprzętu budowlanego, wykonywanych u potencjalnych kontrahentów. W piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. wnioskodawca wyjaśnił, że część obiektu zostanie również przeznaczona na garaż dla pojazdów specjalistycznych, wyposażonych w sprzęt do diagnozowania awarii maszyn budowlanych oraz na magazyn części zamiennych.
Pismem z "[...]", Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie podczas pierwszego etapu oceny merytorycznej. Nie spełniał bowiem kryterium zgodności z horyzontalnymi politykami wspólnoty, w szczególności z polityką w zakresie zrównoważonego rozwoju. Uzasadniając powyższe Agencja podniosła, że w wyniku oceny wniosku Członkowie Komisji Oceny Projektów stwierdzili, iż projekt kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca przedłożył ponadto nieprawidłowo wypełniony załącznik 2a do wniosku, który nie był spójny ze złożonymi przez niego wyjaśnieniami i nie pozwalał ocenić prawidłowości przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko.
Pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. A.P. złożył protest na powyższą negatywną ocenę podnosząc w uzasadnieniu, że choć nie wynika to wprost z przepisów prawa, działanie instytucji pośredniczącej stanowiło władczą ingerencję w sferę praw obywatela. Podjęcie decyzji o przyznaniu dotacji nie leżało w sferze dowolnego uznania organu, lecz powinno opierać się o powszechnie akceptowane i obowiązujące zasady prawa, jakimi są normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona zarzuciła Komisji Oceny Projektów brak obiektywizmu, przywołując "Historię zmiany statusu", którą można było śledzić na stronie internetowej Agencji. Podkreśliła, że w dniu 5 października 2009 r. wniosek został uznany za poprawny formalnie.
Następnie w dniu 10 grudnia 2009 r. uzyskał status "poprawnego merytorycznie". Jednak w dniu 12 grudnia 2009 r. uznano go za "błędny merytorycznie". Powyższych, odmiennych ocen dokonano w oparciu o tę samą dokumentację. Zdaniem strony, takie działalnie Agencji uzasadniało zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
A.P. podniósł, że uznanie, iż projekt wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, leży w gestii jedynie właściwych organów administracji publicznej. Wnioskodawca otrzymał decyzję o warunkach zagospodarowania i zabudowy. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej przesądziło, że została rozstrzygnięta również kwestia braku obowiązku uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, która stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie warunków zagospodarowania i zabudowy. Do protestu strona dołączyła decyzję Starosty z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na zabudowę budynku biurowo socjalnego i garażu wolnostojącego w G. gm.J., na działce o nr geod. "[...]".
W piśmie z dnia "[...]" Agencja poinformowała wnioskodawcę, że w wyniku ponownej analizy stwierdzono rozbieżności dotyczące zawartych we wniosku danych. Przedłożona wraz z protestem kopia pozwolenia na budowę z "[...]" dotyczy bowiem budynku biurowo – socjalnego i garażu wolnostojącego. Tymczasem w opisie projektu została uwzględniona jedynie baza remontowo – produkcyjna, w której miał zostać umieszczony zakład pogwarancyjnej naprawy sprzętu budowlanego oraz działy zajmujące się produkcję drobnej galanterii budowlanej, produkcją kontenerów budowlanych i drobnych konstrukcji metalowych.
W związku z wezwaniem do wyjaśnienia powyższych rozbieżności, A.P. podał, że charakter oraz istotę planowane inwestycji wyjaśnił pismem z dnia 24 listopada 2009 r.. Wskazał wówczas, że będzie ona obejmowała m.in. wzniesienie budynku garażowego z pomieszczeniami magazynowymi, w którym przechowywane będą pojazdy specjalistyczne, narzędzia i aparatura pomiarowa wykorzystywana podczas usług u kontrahenta. Przedstawił również rzut budynku z projektu architektonicznego i projekt zagospodarowania działki. Odnosząc się do kwestii związanej z bazą działów zajmujących się produkcją drobnej galanterii budowlanej, produkcją kontenerów budowlanych i drobnych konstrukcji metalowych, Wnioskodawca podniósł, że w planowanej bazie znajdą się działy merytorycznie odpowiedzialne za przygotowanie projektowe tego typu działalności. Do zakresu pracy działów będzie należało projektowanie wyrobów, marketing, logistyka i inne przedsięwzięcia organizacyjne związane z produkcją i dystrybucję wyrobów.
Produkcja finalna będzie natomiast zlecana wyspecjalizowanym zakładom produkcyjnym. Ze względu na powyższe, przyszła działalność przedsiębiorstwa nie kwalifikowała się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Agencja Rozwoju Regionalnego pismem z dnia "[...]" uznała protest za niezasadny. W motywach rozstrzygnięcia podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dotyczą budynku biurowo – socjalnego i garażu. Tymczasem wniosek opisuje planowane przedsięwzięcie jako "bazę produkcyjno – remontową", "budynek produkcyjny" lub "warsztat remontowy". Takie określenia obiektu kwalifikowały go do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska oraz szczegółowych uwarunkować związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Wnioskodawca nie ubiegał się natomiast o uzyskanie decyzji środowiskowej, uzasadniając to innym sposobem użytkowania obiektu. W ocenie Agencji, wprowadzenie nowej funkcji budynku, przewidzianej we wniosku, tj. wzniesienie bazy remontowo – produkcyjnej wymagało uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą ocenę formalną A. P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że jako przedmiot wniosku o dofinansowanie określił "wzmocnienie inwestycyjne firmy A poprzez budowę bazy remontowo – produkcyjnej wraz z zapleczem administracyjno-gospodarczym i infrastrukturą towarzyszącą oraz zakup sprzętu budowlanego". Jednakże, odpowiadając na wezwanie Agencji do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia rozbieżności, sprecyzował przedmiot inwestycji, wskazując, że polega ona m.in. na budowie budynku, który będzie wykorzystywany do przechowywania narzędzi i urządzeń niezbędnych podczas napraw sprzętu budowlanego wykonywanych u potencjalnych klientów.
Natomiast Agencja, mimo przedstawienia rzeczywistego zakresu prac inwestycyjnych, w toku całego postępowania weryfikacyjnego trzymała się pierwotnego zakresu prac, nie zważając na to, że wniosek został sprecyzowany w piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. i w takim kształcie powinien być przedmiotem analizy. W konsekwencji, rozpatrzeniu przez Agencję podlegał wniosek o dofinansowanie budowy bazy remontowo – produkcyjnej, a nie wniosek o dofinansowanie m.in. budowy budynku wykorzystywanego do przechowywania narzędzi i urządzeń niezbędnych podczas napraw sprzętu budowlanego.
W dalszej kolejności strona skarżąca zarzuciła, że powołanie się przez Agencję na niezgodności projektu z kryterium "horyzontalnych polityk wspólnoty, w tym w szczególności polityk w zakresie zrównoważonego rozwoju" wymagało szczegółowego uzasadnienia, czego instytucja pośrednicząca II stopnia nie dokonała. W dokumencie będącym podstawą oceny wniosków, tj. Szczegółowym opisie osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, nie podano żadnych informacji opisowych dotyczących polityki zrównoważonego rozwoju. Tymczasem, odmawiając uwzględnienia wniosku o dofinansowanie, Agencja wskazała, że obowiązek uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wynika z kryterium zrównoważonego rozwoju, przy czym powołała się w tym zakresie na przepisy prawa polskiego.
Skarżący dodał, że art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej ze względu na fakt, iż nie przewiduje stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, Jego zdaniem, nawet w takim przypadku na organie pośredniczącym ciążą obowiązki należytego rozpatrzenia sprawy. Podnosząc powyższe strona przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 2/10.
W związku z oceną, iż projekt wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skarżący ponownie zaznaczył, że kwestia ta leży w gestii właściwych organów administracji publicznej. Wnioskodawca otrzymał decyzję o warunkach zagospodarowania i zabudowy. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej przesądza zatem, ze została rozstrzygnięta również kwestia braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie warunków zagospodarowania i zabudowy. Ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania mocy obowiązującej, co wyraża się w tym, że decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie wydana lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednich przepisach prawa.
Odpowiadając na skargę Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie wskazała, że obiekty przedstawione we wniosku o dofinansowanie ("baza produkcyjno – remontowa", "budynek produkcyjny", "warsztat remontowy") mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko. Realizacja przedsięwzięcia o takim charakterze jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stosowanie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W związku z kontrolą zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem dokonywanej na podstawie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 (3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. w związku z art. 30c u.o z.p.p.r., podkreślenia wymaga na wstępie, że stosownie do art. 30e u.o z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
Oznacza to, że stosować należy m.in. art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych Sąd posiada więc nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wyjścia poza granice rozpoznania skargi, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, którego nie zarzuca strona w skardze.
Na tle powyższych uwag zauważyć należy, że przepis art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r stanowi, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę.
Przez "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Analizowany przepis odnosi się przede wszystkim do czynności związanych z określonym projektem. Sama zaś ocena projektu jest tylko jedną z nich.
Z uzasadnienia do projektu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż regulacja ta "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego".
W wyrokach z dnia 5 stycznia 2010r., o sygn. akt II GSK 5/10 oraz z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt II GSK 16/10 (publ. CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż przepis art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. nie daje podstaw do jego zawężającej interpretacji i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. Ustawa o zasadach polityki rozwoju regionalnego nie zawiera bowiem legalnej definicji pojęcia "czynności z określonym projektem", przedmiot tych czynności nie został ustawowo określony i przedmiotowo ograniczony, co oznacza, że przepis ten ma także zastosowanie do zatwierdzenia oceny projektu.
Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. nr 216, poz.1370) wynika natomiast, że dodanie art. 30b ust.3 do ustawy o zasadach polityki rozwoju regionalnego "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego".
W rozpoznanej sprawie środkiem odwoławczym w rozumieniu powołanego przepisu był wniesiony przez A.P. protest, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie dnia "[...]", informującym wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku po dokonaniu pierwszego etapu oceny zgodności projektów z kryteriami merytorycznymi zerojedynkowymi. Ocena ta została zatwierdzona przez Prezesa Zarządu – B.C. oraz Wiceprezesa Zarządu – R.K., którzy w piśmie z dnia "[...]" wskazując na nieprawidłowe wypełnienie przez Wnioskodawcę załącznika 2a (niespójnego Ich zdaniem, z wcześniejszymi wyjaśnieniami) potwierdzili niemożność oceny prawidłowości przeprowadzenia, w związku z wnioskiem A.P., procedury Oceny Oddziaływania na Środowisko. Te same osoby podpisały pismo z dnia "[...]" informujące wnioskodawcę o nie uwzględnieniu protestu, z podaniem przyczyn takiej oceny. Rozpatrując protest dokonano ponownej oceny zarzutów kwestionujących odrzucenie wniosku według kryteriów merytorycznych.
W rozpatrzeniu tych zarzutów, na etapie postępowania odwoławczego, wyżej wymienione osoby nie mogły brać udziału, gdyż - jak już wyżej wskazano - na wcześniejszym etapie były zaangażowane w jego ocenę. Okoliczność, że B.C. oraz R.K. zatwierdzili dokonaną ocenę z punktu widzenia kryterium formalnych - poprawności, a następnie rozpoznali wniesiony przez stronę skarżącą protest świadczy o tym, że brali Oni czynny udział na obu etapach postępowania.
Oznacza to w konsekwencji, że ocena projektu pod względem kryteriów merytorycznych, na etapie postępowania odwoławczego została przeprowadzona z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 30b ust.3 ustawy.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego - Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. reprezentowana jest przez dwóch członków Zarządu łącznie, bądź jednego członka Zarządu z prokurentem. Jednocześnie wskazać należy, iż Zarząd Agencji jest dwuosobowy (w jego skład wchodzi Prezes i Wiceprezes), a także ustanowionych jest dwóch prokurentów. Zatem w celu uniknięcie naruszenia art. 30b ust.3 ustawy Agencja winna zorganizować taki sposób procedowania, aby inne uprawnione osoby podpisały pismo i tym samym zatwierdziły ocenę dotyczącą rozpatrzenia protestu.
Z wyżej przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 30c ust 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art.134 §1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a. w związku z art.30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.