Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Piszu wniósł skargę z 6 lutego 2020 r. na uchwałę z 1 grudnia 2017 r. nr V/13/2017 Zgromadzenia Mazurskiego Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami w Giżycku (dalej Zgromadzenie MZM) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki za pojemniki.
Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 69 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 6k ust. 1, 3, art. 6j ust. 3b i 3c, 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), dalej u.c.p.g., oraz § 5 ust. 1 Statutu Mazurskiego Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami.
Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego poz. 4919 z 6 grudnia 2017 r. Zgodnie z § 8 uchwała weszła w życie 21 grudnia 2017 r. - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Skargą objęto § 4 uchwały, zgodnie z którym "w przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym, tj. w części nieruchomości zamieszkałej i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami stanowić będzie sumę iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2 oraz iloczynu ilości pojemników o określonej pojemności i stawki opłaty określonej w § 3."
Prokurator wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 i art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa - art. 6j ust. 4 u.c.p.g. poprzez unormowanie § 4 uchwały podane wyżej, gdy tymczasem ustawa nie przewiduje takiej możliwości ustalenia opłaty, zaś niewskazanie w tym przepisie sformułowania "iloczynu zadeklarowanej ilości pojemników" powoduje dowolność w ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W treści skargi podniesiono, że Zgromadzenie MZM dopuściło się w § 4 uchwały uchybienia polegającego na uregulowaniu zagadnień nieznanych ustawie.
Uchwała rzutuje na wysokość ponoszonych przez stronę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżony przepis uchwały pozostaje w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Pozostający w związku z powyższym przepisem art. 6j ust. 4 u.c.p.g. wskazuje, że w przypadku nieruchomości mieszanych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3. Właściciel nieruchomości składa stosowną deklarację zawierającą dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może wprowadzić możliwość wskazania w deklaracji częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji.
Ustawodawca wyraźnie wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zawarty w § 4 zaskarżonej uchwały zapis, w którym pominięto słowo "zadeklarowane" powoduje, że w żaden sposób nie można prawidłowo obliczyć wysokości przedmiotowej opłaty. Uzależnienie wysokości tej opłaty od ilości opróżnień pojemnika bez jednoczesnego wskazania maksymalnej liczby tych opróżnień, mogłoby skutkować zwiększeniem częstotliwości wywozu odpadów komunalnych, a w konsekwencji nieuzasadnionym wzrostem opłaty.
Wprowadzenie przez Związek uregulowania ustalającego stawkę miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami jako suma iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2 oraz iloczynu ilości pojemników o określonej pojemności i stawki opłaty określonej w § 3, prokurator uznał za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Zapis ten pozostaje bowiem w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., z treści którego wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 699/17).
W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie MZM wniosło o jej oddalenie w całości. Zgromadzenie podało, że zapis § 4 uchwały nr V/13/2017 w żaden sposób nie uzależnia opłaty od częstotliwości opróżnień pojemnika. Przepis ten określa, że opłata stanowi iloczyn ilości pojemników i stawki opłaty. Oczywistym jest, w świetle innych zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności art. 6j ust. 3, że podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zadeklarowana ilość pojemników. Również przepis art. 6m ustawy przewiduje, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami ustalana jest w oparciu o deklarację złożoną przez właściciela nieruchomości.
Wobec tego pominięcie w zaskarżonym przepisie zwrotu "zadeklarowanej" nie może być uznane za istotne naruszenie prawa.
Jednocześnie z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd wystąpienia przesłanek naruszenia prawa, wniesiono o stwierdzenie, że zaskarżony przepis jest niezgodny z prawem, odstępując od stwierdzania jego nieważności.
Podkreślono końcowo, że Związek zrzesza 12 gmin i obsługuje ok. 75 tys. mieszkańców. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu, obowiązującego ponad 2 lata, wiązałoby się z olbrzymimi problemami organizacyjnymi oraz finansowymi. W przypadku uznania, że nastąpiło naruszenie prawa Zgromadzenie MZM wniosło o stwierdzenie, że przepis jest niezgodny z prawem.
Strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skargą objęto § 4 uchwały, zgodnie z którym "w przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym, tj. w części nieruchomości zamieszkałej i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami stanowić będzie sumę iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2 oraz iloczynu ilości pojemników o określonej pojemności i stawki opłaty określonej w § 3."
Uchwała rzutuje na wysokość ponoszonych przez stronę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżone przepisy uchwały pozostają w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Pozostający w związku z powyższym przepisem art. 6j ust. 4 u.c.p.g. wskazuje, iż w przypadku nieruchomości mieszanych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3. Zapisy te pozostają w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., z treści którego wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, że z mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionują skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym.
Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres za który uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty.
MZM w uchwale przyjął, że stawka opłaty w przypadku nieruchomości niezamieszkałej za każde opróżnienie jednego pojemnika będzie określona kwotowo w zależności od pojemności pojemnika. W ocenie Sądu uregulowanie zawarte § 4 uchwały, zgodnie z którym "w przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym, tj. w części nieruchomości zamieszkałej i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami stanowić będzie sumę iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2 oraz iloczynu ilości pojemników o określonej pojemności i stawki opłaty określonej w § 3." Ustawodawca bowiem w art. 6j ust. 3 uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty.
Wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać - w związku z uwagami poczynionymi powyżej - za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z upoważnieniem ustawowym § 4 kwestionowanej uchwały powinien mieć następujące brzmienie "W przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym, tj. w części nieruchomości zamieszkałej i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami stanowić będzie sumę iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2 oraz iloczynu deklarowanej ilości pojemników o określonej pojemności i stawki opłaty określonej w § 3.
Sąd nie podzielił stanowiska Związku, że pominięcie w zaskarżonym przepisie zwrotu "zadeklarowanej" nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu, może doprowadzić do zaistnienia skutków finansowych. Te skutki mogą być rozważane w ewentualnych sprawach o zwrot nadpłaconej opłaty. Rozważania w tym zakresie wykraczają jednak poza granice rozpoznawanej sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.