Uzasadnienie
A sp. z.o.o. (dalej skarżąca, spółka) ubiegała się o dofinansowanie projektu pt: "A1", złożonego w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1, Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020.
Zarząd Województwa, działający jako Instytucja zarządzająca (dalej organ, IZ), wydał w dniu "[...]" lutego 2020r. ponowną negatywną ocenę projektu wniosku nr "[...]".
A sp. z.o.o., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą informację o negatywnej ocenie projektu.
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca (dalej IZ), ogłosił konkurs nr "[...]" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Działanie 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości), Poddziałanie 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw. W ramach konkursu skarżąca złożyła wniosek nr "[...]" o dofinansowanie projektu pt.: "A1 ".
Projekt przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i "[...]" października 2019 r. został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej.
Po dokonaniu oceny kryteriów merytorycznych, pismem z dnia "[...]" listopada 2019r. IZ poinformowała skarżącą spółkę o negatywnej ocenie projektu.
W dniu "[...]" grudnia 2019 r. Skarżąca spółka złożyła protest. W wyniku rozpatrzenia protestu, IZ stosownie do regulacji art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1431), (dalej zwanej "ustawą wdrożeniową") uwzględniła protest i skierowała projekt do właściwego etapu oceny.
Tym samym IZ przywróciła wnioskodawcę do etapu oceny w ramach kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4. W wyniku oceny kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4, Skarżąca pismem z dnia "[...]" stycznia 2020 r. została wezwana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień. Wnioskodawca odpowiedź na wezwanie przedłożył "[...]" października 2019r. (w terminie określonym przez IZ). Ostatecznie, pismem z dnia "[...]" lutego 2020r., poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Jak zaznaczała IZ podstawą jej rozstrzygnięcia z "[...]" lutego 2020 r. był zatem przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Wydane rozstrzygnięcie było więc informacją o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie ponowną negatywną oceną, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Od informacji IZ z dnia "[...]" lutego 2020r. o negatywnej ocenie projektu skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie datowaną na "[...]" marca 2020 r. (data wpływu do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" marca 2020r.).
Skarżąca spółka zarzucała IZ naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równości. Jako konkretyzację wskazanego wyżej zarzutu wskazano, że:
- - niezasadnie IZ uznała że skarżąca powinna udokumentować doświadczenie świadczenia usług na rzecz 10 różnych przedsiębiorstw
- - IZ nie wyjaśniła dlaczego nie jest wystarczające przedłożenie przez skarżącą zaświadczenia de minimis poświadczającego świadczenie usług na rzecz średniorocznie co najmniej 10 przedsiębiorstw, niezależnie od tego, pod jaką firmą prowadzone są te przedsiębiorstwa, ani nie odniosła się do przedstawionych przez skarżącą w proteście argumentów (zamiast tego zarzucając skarżącej nieuprawnione "interpretowanie" kryteriów)
- - niezasadnie IZ uznawała, że przedłożone przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie IZ dodatkowe zaświadczenia de minimis nie mogą być brane pod uwagę przy ponownej ocenie wniosku, bowiem dotyczą pomocy udzielonej po terminie złożenia wniosku, choć z definicji kryterium wcale nie wynika, aby zaświadczenia te dotyczyły pomocy udzielonej przed wspomnianą datą.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą.
W odpowiedzi na skargę, IZ wniosła - powołując się na art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wynikającą z braku możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnej oceny projektu, od której skarżącej przysługiwało prawo złożenia protestu do IZ. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi IZ wnosiła o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.
W uzasadnieniu swojego stanowiska IZ po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy przytoczyła treść art. 58 ustawy wdrożeniowej. Organ wskazał następnie, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym, w przypadku, o którym mowa wart. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Jak wywodziła dalej IZ konkurs, w którym aplikowała skarżąca organizowany i przeprowadzony był w całości przez IZ. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu (§ 2 ust.
- 1) Instytucją Organizującą Konkurs pozostawał Zarząd Województwa jako IZ. Z kolei w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej Inteligentna Gospodarka (dalej SZOOP) w przypadku Poddziałania 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw, wskazano, że nabór, ocena wniosków oraz protestu realizowane są w Urzędzie Marszałkowskim Województwa (wiersz 13). Tym samym, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania instytucja negatywnej ponownej oceny projektu, o której mowa wart. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a od której to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konkursie organizowanym przez IZ właściwą instytucją pozostawała IZ. W takim przypadku brak jest ustawowej podstawy do ponownej oceny projektu w rozumieniu art. 58 ust 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 i 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. IZ dokonywała ponownej oceny kryterium, co do którego wniesiony został protest, a nie ponownej oceny projektu w rozumieniu art.
- 58. ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Jak wywodzono dalej, teza taka znajduje swoje potwierdzenie w stanowisku doktryny.
Organ w podsumowaniu rozważań dotyczących zasadności odrzucenia skargi wskazał, że instytucji ponownej negatywnej oceny projektu, która może mieć miejsce w sytuacji, gdy pierwotnej oceny nie dokonywała instytucja organizująca konkurs, nie należy utożsamiać z ponownym sprawdzeniem złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, o którym mowa wart. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z powyższego organ wywodził, że skarga wniesiona przez spółkę była przedwczesna. Skarżąca nie wykorzystała bowiem dostępnych środków zaskarżenia w postaci protestu na negatywną ocenę projektu z dnia "[...]" lutego 2020 r. Ponadto IZ wskazała, że skarżąca od rozstrzygnięcia objętego skargą do WSA w Olsztynie (negatywnej oceny projektu z dnia "[...]" lutego 2020r.) złożyła w dniu "[...]" marca 2020 protest. IZ wskazała, że protest skarżącej na dzień formułowania odpowiedzi na skargę nie był jeszcze rozstrzygnięty.
IZ, po przedstawieniu argumentów odnoszących się do formalnej oceny skargi, przedstawiła także argumenty dotyczące jej oceny merytorycznej wskazujące że działania IZ nie są dotknięte wadami prawnymi które mogły by skutkować ich zakwestionowaniem przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), (dalej określana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych.
Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową (art. 64 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym, w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny.
Podkreślić zatem należy, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje od każdego rozstrzygnięcia czy informacji dotyczącej oceny projektu, lecz wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W niniejszej sprawie objęty skargą akt nie stanowił – co słusznie podnosiła IZ - negatywnej ponownej oceny projektu o jakiej mowa w art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej lecz negatywną ocenę projektu – a więc rozstrzygniecie od którego służyły skarżącej środki prawne przewidziane ustawą wdrożeniową – protest.
W kontekście rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przedstawienie chronologii toczącego się przed organem postępowania. W dniu "[...]" czerwca 2019 r. do IZ wpłynął wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu: "Akcelerator przedsiębiorczości". Projekt przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i "[...]" października 2019 r. został przedłożony do oceny formalno - merytorycznej. Po dokonaniu oceny kryteriów merytorycznych, pismem z dnia "[...]" listopada 2019 r. poinformowano skarżącą spółkę o negatywnej ocenie projektu. W dniu "[...]" grudnia 2019 r. skarżąca złożyła protest. W wyniku rozpatrzenia tego protestu, IZ stosownie do regulacji art. 58 ust. 1 pkt.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej uwzględniła protest i skierowała projekt do właściwego etapu oceny.
Tym samym IZ nie przeniosła rozpoznania sprawy na kolejny – "odwoławczy" - etap postępowania lecz przywróciła wnioskodawcę do etapu oceny w ramach kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4. W wyniku oceny kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4, skarżąca pismem z dnia "[...]" stycznia 2020 r. została wezwana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień. Ostatecznie, pismem z dnia "[...]" lutego 2020r., poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Rozstrzygnięcie stanowiło zatem informacje o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie ponowną negatywną ocenę, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podkreślenia wymagało zatem, że na skutek protestu skarżącej z dnia "[...]" grudnia 2019r. i jego uwzględnienia na mocy art. 58 ust. 2 pkt.1 ustawy wdrożeniowej wydano rozstrzygniecie o charakterze quasi kasatoryjnym.
Tym samym podjęta następnie analiza wniosku skarżącej, nie stanowiła fazy instancyjnego postępowania kontrolnego wobec pierwotnego rozstrzygnięcia, lecz powtórzenie pierwotnej fazy rozpoznania wniosku. Rozstrzygniecie z dnia "[...]" lutego 2020r. nie miało zatem charakteru negatywnej ponownej oceny projektu, a stanowiło nadal rozstrzygnięcie o charakterze pierwotnym od którego dopiero służył środek prawny w postaci protestu.
Formalnym potwierdzeniem tego faktu jest podnoszona przez IZ okoliczność, iż podstawą objętego skargą rozstrzygnięcia IZ z dnia "[...]" lutego 2020 r. był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Fakt ten determinował niejako kwalifikację tego aktu jako informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie jako ponownej negatywnej oceny, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt.2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia służyło skarżącej prawo do wniesienia protestu, z którego, co należy zaznaczyć, ta już po wniesieniu skargi skorzystała. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca błędnie określiła w treści skargi rozstrzygniecie IZ z "[...]" lutego 2020r. jako negatywną ponowną ocenę wniosku, gdy była to informacja o negatywnej ocenie wniosku. Przyjęta przez skarżącą nomenklatura prowadziła by do wniosku, że protest od skarżonego rozstrzygnięcia nie przysługiwał, co per facta concludenta zanegowała sama skarżąca.
Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona do Sądu Administracyjnego, mimo, że przysługiwał na nią wymieniony w art. 53 § 1 ustawy wdrożeniowej środek zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej tj. protest (o czym strona była prawidłowo pouczona i z czego skorzystała).
Skarga do sądu administracyjnego nie jest konkurencyjnym środkiem zaskarżenia wobec rozstrzygnięć organów administracji co do których istnieją zwykłe środki zaskarżenia, a za taki w przedmiotowej sprawie uznać należy protest.
W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że w sprawie nie wyczerpano toku instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.