Uzasadnienie
A sp. z.o.o. (dalej skarżąca, spółka) ubiegała się o dofinansowanie projektu pt: "I", złożonego w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1, Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020.
Zarząd Województwa, działający jako Instytucja zarządzająca (dalej organ, IZ), wydał w dniu "[...]" lutego 2020r. ponowną negatywną ocenę projektu wniosku nr "[...]".
A sp. z.o.o., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą informację o negatywnej ocenie projektu.
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca (dalej IZ), ogłosił konkurs nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Działanie 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości), Poddziałanie 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw. W ramach konkursu skarżąca złożyła wniosek nr "[...]" o dofinansowanie projektu pt.: "I". Jak wskazywała IZ wniosek skarżącej nr "[...]" o dofinansowanie projektu pod nazwą "I" został oceniony negatywnie na etapie oceny spełniania kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych). W Informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" listopada 2019r. organ stwierdził niespełnienie Kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw". Złożony przez skarżącego protest z dnia "[...]" grudnia 2019 r. został po części uwzględniony.
W Informacji o rozpatrzeniu tego protestu z dnia "[...]" stycznia 2020 r. organ uznał racje skarżącego w zakresie naruszenia przez organ § 11 ust. 18 Regulaminu w zakresie pozbawienia go możliwości poprawy/uzupełnienia Kryterium nr 4 i przywrócił wnioskodawcę do etapu oceny w ramach tego Kryterium. W konsekwencji uwzględnienia protestu organ pismem z dnia "[...]" stycznia 2020 r. zwrócił się o przedłożenie wyjaśnień, do których skarżący ustosunkował się pismem z dnia 30 stycznia 2020 r., dowodząc doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, kolejnymi zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis. Analizując dotychczasową dokumentacją złożoną przez wnioskodawcę jak i kolejne zaświadczeniami de minimis złożone w ramach uzupełnienia, organ pismem z dnia "[...]" lutego 2020 r. poinformował skarżącego o negatywnej ocenie projektu oraz pouczył o prawie złożenia protestu na podstawie art. 53 ustawy wdrożeniowej.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia z "[...]" lutego 2020r. IZ wskazała przepisy art. 45 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431), (dalej zwanej "ustawą wdrożeniową").
Od informacji IZ z dnia "[...]" lutego 2020r. o negatywnej ocenie projektu skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie datowaną na "[...]" marca 2020 r. (data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" marca 2020 r.).
Skarżąca spółka zarzucała IZ naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równości. Jako konkretyzację wskazanego wyżej zarzutu wskazano, że:
- - niezasadnie IZ uznała że skarżąca powinna udokumentować doświadczenie świadczenia usług na rzecz 10 różnych przedsiębiorstw
- - IZ nie wyjaśniła dlaczego nie jest wystarczające przedłożenie przez skarżącą zaświadczenia de minimis poświadczającego świadczenie usług na rzecz średniorocznie co najmniej 10 przedsiębiorstw, niezależnie od tego, pod jaką firmą prowadzone są te przedsiębiorstwa, ani nie odniosła się do przedstawionych przez skarżącą w proteście argumentów (zamiast tego zarzucając skarżącej nieuprawnione "interpretowanie" kryteriów)
- - niezasadnie IZ uznawała, że przedłożone przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie IZ dodatkowe zaświadczenia de minimis nie mogą być brane pod uwagę przy ponownej ocenie wniosku, bowiem dotyczą pomocy udzielonej po terminie złożenia wniosku, choć z definicji kryterium wcale nie wynika, aby zaświadczenia te dotyczyły pomocy udzielonej przed wspomnianą datą.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą.
W odpowiedzi na skargę, IZ wniosła - powołując się na art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust.1 i art. 53 ust.1 ustawy wdrożeniowej o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wynikającą z braku możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnej oceny projektu, od którego skarżącej przysługiwało prawo złożenia protestu do IZ. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi IZ wnosiła o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.
W uzasadnieniu swojego stanowiska IZ wskazywała, że Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie w przypadku (1) nieuwzględnienia protestu, (2) negatywnej ponownej oceny projektu lub (3) pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W niniejszej sprawie żaden z przypadków wskazanych przez ustawodawcę nie zachodził. IŻ negowała stanowisko skarżącej zgodnie z którym informacja o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" lutego 2020 r. stanowiła negatywną ponowną oceną projektu, o której mowa wart. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Jak wywodziła dalej IZ ustawodawca w przypadku uwzględnienia protestu wyraźnie rozróżnia "ponowną ocenę projektu" w tym negatywną, o której mowa wart. 61 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej od "skierowania projektu do właściwego etapu oceny", o którym mowa wart. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Właściwa zaś interpretacja powyższych przepisów prowadzić powinna do wniosku, że ponowna negatywna ocena projektu występuje wyłącznie w przypadku gdy jedna instytucja przekazuje sprawę drugiej, czyli gdy instytucją do rozpatrzenia protestu jest inna instytucja niż ta organizująca i przeprowadzająca konkurs. Na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Zgodnie bowiem z Regulaminem instytucją organizującą konkurs i instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu jest jeden i ten sam podmiot - Zarząd Województwa (§ 2 ust. 1 i § 14 ust. 6).
Ponadto z przepisu art. 58 ust. 5 ustawy wdrożeniowej wprost wynika, że przepisów dotyczących przekazania sprawy instytucji organizującej i przeprowadzającej konkurs nie stosuje się, jeżeli instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu jest ta sama instytucja. Inaczej rzecz ujmując przekazanie sprawy ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy w procedurę konkursową zaangażowane są dwa podmioty. Jak podkreślała IZ powyższe dowodzi, że Informacja o negatywnej ocenie z dnia "[...]" lutego 2020 r., w świetle powyższych przepisów, nie jest negatywną ponowną oceną projektu, o której mowa wart. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a tym samym nie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego, a protest do instytucji zarządzającej. Prawidłowość powyższego stanowiska znajduje potwierdzenie w doktrynie, która przyjmuje że przekazanie sprawy w celu dokonania ponownej oceny projektu jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu nie jest instytucja, która organizowała konkurs i przeprowadzała pierwotną ocenę projektu.
IZ zaznaczała ponadto, że podobieństwo instytucji "przekazania sprawy instytucji w celu przeprowadzenia ponownej oceny" z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej i rozwiązań na gruncie przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § k.p.a. uprawnia do powołania dorobku orzecznictwa na tym polu. W tym kontekście wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. II OSK 940/05, zgodnie z którym ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi.
Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje.
Organ podkreślał, że skarżąca została pouczona o prawie wniesienia protestu, z którego skorzystała.
IZ, po przedstawieniu argumentów odnoszących się do formalnej oceny skargi, przedstawiła także argumenty dotyczące jej oceny merytorycznej wskazujące że działania IZ nie są dotknięte wadami prawnymi które mogły by skutkować ich zakwestionowaniem przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), (dalej określana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych.
Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową (art. 64 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym, w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny.
Podkreślić zatem należy, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje od każdego rozstrzygnięcia czy informacji dotyczącej oceny projektu, lecz wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W niniejszej sprawie objęty skargą akt nie stanowił – co słusznie podnosiła IZ - negatywnej ponownej oceny projektu o jakiej mowa w art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej lecz negatywną ocenę projektu – a więc rozstrzygniecie od którego służyły skarżącej środki prawne przewidziane ustawą wdrożeniową – protest.
W kontekście rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przedstawienie chronologii toczącego się przed organem postępowania. "[...]" czerwca 2019r. Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "I " w ramach konkursu nr "[...]", który został zarejestrowany pod numerem "[...]". Pismem z "[...]" października 2019 r. IZ poinformowała Wnioskodawcę, że ww. projekt przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i został przekazany do oceny formalno-merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów (zwanej dalej KOP). Wniosek o dofinansowanie przeszedł pozytywnie ocenę kryteriów formalnych i został przekazany do oceny kryteriów merytorycznych. W trakcie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) KOP zwróciła się z prośbą o przedłożenie uzupełnienia lub poprawy projektu i wezwała Wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień/informacji w zakresie kryteriów budzących wątpliwości, co do ich spełnienia.
Wnioskodawca, odpowiedź na powyższe pismo przedłożył "[...]" października 2019 r. (w terminie określonym w piśmie IZ). Ostatecznie poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Po przeanalizowaniu protestu, IZ pismem z "[...]"stycznia 2020 r. uwzględniła protest i tym samym projekt został przekazany do ponownej oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych). Jej wynikiem była informacja o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" lutego 2020r. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, a spółka została pouczona o prawie wniesienia protestu.
Rozstrzygnięcie stanowiło zatem informacje o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie ponowną negatywną ocenę, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podkreślenia wymagało zatem, że na skutek protestu skarżącej z dnia "[...]" grudnia 2019r. i jego uwzględnienia na mocy art. 58 ust. 2 pkt.1 ustawy wdrożeniowej wydano rozstrzygniecie o charakterze quasi kastoryjnym. Tym samym podjęta następnie analiza wniosku skarżącej, nie stanowiła fazy instancyjnego postępowania kontrolnego wobec pierwotnego rozstrzygnięcia, lecz powtórzenie pierwotnej fazy rozpoznania wniosku. Rozstrzygniecie z dnia "[...]" lutego 2020r. nie miało zatem charakteru negatywnej ponownej oceny projektu, a stanowiło nadal rozstrzygnięcie o charakterze pierwotnym od którego dopiero służył środek prawny w postaci protestu. Formalnym potwierdzeniem tego faktu jest podnoszona przez IZ okoliczność, iż podstawą objętego skargą rozstrzygnięcia IZ z dnia "[...]" lutego 2020 r. był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.
Fakt ten determinował niejako kwalifikacje tego aktu jako informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie jako ponownej negatywnej oceny, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt.2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia służyło skarżącej prawo do wniesienia protestu, z którego, co należy zaznaczyć, ta już po wniesieniu skargi skorzystała. Na marginesie wskazania wymagało jedynie, że skarżąca błędnie określiła w treści skargi rozstrzygniecie IZ z "[...]" lutego 2020r. jako negatywną ponowną ocenę wniosku, gdy była to informacja o negatywnej ocenie wniosku. Przyjęta przez skarżąca nomenklatura prowadziła by do wniosku, że protest od skarżonego rozstrzygnięcia nie przysługiwał, co per facta concludenta zanegowała sama skarżąca wnosząc protest z dnia 3 marca 2020r.
Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona do Sądu Administracyjnego, mimo, że przysługiwał na nią wymieniony w art. 53 § 1 ustawy wdrożeniowej środek zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej tj. protest (o czym strona była prawidłowo pouczona i z czego skorzystała).
Skarga do sądu administracyjnego nie jest konkurencyjnym środkiem zaskarżenia wobec rozstrzygnięć organów administracji co do których istnieją zwykłe środki zaskarżenia, a za taki w przedmiotowej sprawie uznać należy protest.
W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że w sprawie nie wyczerpano toku instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.