Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: "Kolegium RIO" lub: "organ nadzoru") stwierdziło nieważność § 1 pkt 3 uchwały nr XII/147/2019 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości (dalej: "uchwała Rady Miejskiej").
Zakwestionowany przez organ nadzoru zapis § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej ma następujące brzmienie: "§ 1. Określa się następujące roczne stawki podatku od nieruchomości: (...) 3) od budowli: a) od budowli pozostałych – 2% ich wartości określonej na podstawie art.4 ust.1 pkt 3 i ust.3-7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, b) wodociągów i kanalizacji – 0,25% ich wartości określonej na podstawie art.4 ust.1 pkt 3 i ust.3-7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych."
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO przytoczyło treść art.5 ust.1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: "ustawa upol"), podnosząc, że wynika z niego, że rada gminy ustala stawki podatku, z tym, że w przypadku budowli nie mogą one przekraczać rocznie 2% ich wartości określonej na podstawie art.4 ust.1 pkt 3 i ust.3-7 ustawy upol. Według organu nadzoru "w badanej uchwale w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości Rada Miejska w Mikołajkach wprowadziła kategorię opodatkowania i ustaliła wysokość stawek niezgodnie z treścią zapisów art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol, co stanowi istotne naruszenie prawa." Dlatego ww. zapis uchwały Rady Miejskiej został uznany za nieważny.
Gmina Mikołajki (dalej: "skarżąca") w skardze złożonej do tut. Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
W skardze zarzucono naruszenie w istotny sposób przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania, na jakiej podstawie i z jakich powodów organ nadzoru stwierdził niezgodność zapisów poczynionych przez organ stanowiący Gminy Mikołajki w treści § 1 ust. 3 badanej przez organ uchwały z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, a w konsekwencji z jakich przyczyn stwierdził istotne naruszenie prawa w ww. zapisie badanej uchwały.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację w tym zakresie oraz wskazano, że stawka określona w zakwestionowanej przez organ nadzoru części zarówno w odniesieniu do budowli pozostałych jak i do wodociągów i kanalizacji nie przekraczała 2%, o których mówi art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol. Podkreślono, że urządzenia kanalizacyjne i wodociągowe wypełniają definicję budowli zawartą art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy upol, gdzie przez budowlę rozumie się obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale, a ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na podstawie art.119 pkt2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "ppsa") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie przesłanka niniejsza została spełniona, gdyż organ nadzoru złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś skarżąca we wskazanym w przepisie terminie wyraziła zgodę na rozpatrzenie sprawy we wskazanym trybie.
Zgodnie z art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaś przepis art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością samorządu w zakresie spraw finansowych. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Zgodnie z art.91 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.
DzU 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art.91 ust.3 ww. ustawy). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy).
Skarga okazała się zasadna z uwagi na naruszenie przez organ nadzoru przepisu art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym.
Rację ma skarżąca twierdząc, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie jest nim bowiem krótkie stwierdzenie, przytoczone w całości w opisowej części wyroku. Nie wiadomo, z czego wywodzi organ nadzoru, że kontrolowany przez niego akt wprowadza kategorię opodatkowania i ustala wysokość stawek niezgodnie z treścią zapisów art.5 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm.). Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wysokości stawek podatku od nieruchomości, zastrzegając, że w przypadku budowli stawki te nie mogą przekroczyć rocznie 2% ich wartości określonej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3-7.
Z art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol wynika więc jedynie tyle, że stawki podatku od budowli nie mogą przekraczać rocznie 2% wartości budowli. Przepis ten nie dotyczy w ogóle kategorii opodatkowania bądź różnicowania stawek. Dopiero w następnych jednostkach redakcyjnych art.5 ustawy upol, tj. w ust.2-4 art.5 ustawy dopuszcza się możliwość różnicowania stawek podatku dla budynków, gruntów i budowli.
Uchwała Rady Miejskiej, w części zakwestionowanej przez RIO, określa stawki podatku dla urządzeń wodno-kanalizacyjnych i dla pozostałych budowli, przy czym żadna z tych stawek nie przekracza 2% wartości. Wobec tego uchwała Rady Miejskiej nie jest niezgodna ze wskazanym w uchwale organu nadzoru przepisem art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol. Naruszenia innych przepisów w uchwale Rady Miejskiej organ nadzoru nie stwierdził.
W ocenie Sądu w uchwale organu nadzoru nie podano przyczyn, dla których uznano, że w uchwale Rady Miejskiej wprowadzono kategorię opodatkowania niezgodną z art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru podjął próbę wyjaśnienia, dlaczego uważa § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej za niezgodny z ww. przepisem. Zdaniem Sądu jest to działanie spóźnione, bowiem kontroli Sądu podlega zaskarżona uchwała, z niej zaś nie wynika, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol w uchwale Rady Miejskiej.
Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność części uchwały Rady Miejskiej w Mikołajkach Sąd przeanalizował treść tej uchwały i nie dopatrzył się w niej oczywistego naruszenia ww. przepisu ustawy upol.
Uchwała Rady Miejskiej przyjmuje dwie stawki podatku: dla budowli w postaci urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - 0,25% wartości oraz dla budowli pozostałych - 2% wartości. Obie stawki mieszczą się w górnym pułapie 2% wartości, określonym w art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol. W zaskarżonej uchwale organu nadzoru brak stwierdzenia, że Rada Miejska wprowadziła nieznaną ustawie upol kategorię opodatkowania, wskazano jedynie, że została wprowadzona kategoria opodatkowania i stawki podatku niezgodne z art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol, natomiast żaden przepis ustalający kategorie opodatkowania nie został przywołany. Art.5 ust.1 pkt 3 ustawy upol określa górną granicę stawek podatku dla budowli, jest w nim mowa ogólnie o budowlach. Mieszczą się w nim i budowle wodno-kanalizacyjne, i pozostałe budowle. Nie jest kwestionowane przez organ nadzoru, że wymienione w uchwale Rady Miejskiej "wodociągi i kanalizacja" to budowle.
Kwestia ewentualnego różnicowania stawek w odniesieniu do poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania (tj. budowli) wynika z innego przepisu, tj. ust.4 art.5 ustawy upol, który nie został w zaskarżonej uchwale organu nadzoru ani omówiony, ani przytoczony, ani chociażby przywołany. Nie można więc zgodzić się z tym, co zawarł w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Kolegium RIO, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, jaki przepis został naruszony oraz na czym naruszenie to polegało. Tak określonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoływanym w odpowiedzi na skargę - minimum uzasadnienia - zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie zawiera. Stwierdzenia w tym zakresie zawarto dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednak Sąd dokonuje oceny uchwały organu nadzoru, a nie słuszności argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę.
Ponadto, biorąc pod uwag treść przytoczonych ust.2-4 art.5 ustawy upol, stanowisko organu nadzoru, zaprezentowane dopiero w odpowiedzi na skargę, wydaje się dyskusyjne w odniesieniu do podnoszonego przez ten organ braku możliwości różnicowania stawek podatku w sposób wynikający z uchwały Rady Miejskiej. Z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.) wynika, że urządzenia kanalizacyjne oraz wodociągowe należą do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego będącego przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019, poz.1292 ze zm.), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a ponadto przedsiębiorcą takim są też gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art.2 pkt 4 ww. ustawy).
Wobec tego dopuszczalne wydaje się, z punktu widzenia ust.4 art.5 ustawy upol, przyjmowanie stawek podatku w zależności od rodzaju działalności prowadzonej przez ww. przedsiębiorstwo, tj. działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z powyższego wynika, że kwestia dokonanego przez Radę Miejską różnicowania stawek nie jest tak oczywista, jak przedstawia to pełnomocnik organu nadzoru w odpowiedzi na skargę. A tylko wówczas możliwe byłoby uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały organu nadzoru zawiera niezbędne minimum, określone w art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym, także tym, które zostało powołane w odpowiedzi na skargę, podkreśla się, że nie jest możliwe oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przypadku, gdy stwierdzone przez ten organ naruszenie prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest nie jest oczywiste.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 3007/18 z dnia 19 grudnia 2018 r. (Baza CBOSA) Sąd ten stwierdził, że "chociaż w przepisach prawa (...) nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to wymóg taki wynika z zasad konstytucyjnych. (...) w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. (...) działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.
Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16). (...) Przyjmuje się bowiem, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego."
Rozpatrując obecnie skargę Sąd podziela pogląd zaprezentowany w przytoczonym wyroku NSA. Ze względu omówione wyżej mankamenty stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w tym brak wyjaśnienia, z którego wynikałoby, na czym miałoby polegać naruszenie, jakiego dopuszczono się w uchwale Rady Miejskiej, a także z powodu braku oczywistości wskazywanego przez organ nadzoru naruszenia prawa w tej uchwale oraz braku w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów pozwalających na weryfikację stanowiska organu nadzoru - Sąd uznał, że doszło do naruszenia przez ten organ przepisu art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na wyżej wymienione braki uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Stwierdziwszy zasadność skargi Gminy Mikołajki, Sąd, na podstawie art.148 ppsa uchylił zaskarżony akt.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Składa się na nie wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, co wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).