Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 19 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 148/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z 25 stycznia 2022 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego utrzymał w mocy własną decyzję z 9 listopada 2021 r., którą zobowiązano Stowarzyszenie T. (dalej jako: "strona", "strona skarżąca", "beneficjent", "Stowarzyszenie") do zwrotu środków na realizację projektu w wysokości [...] zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu [...] 2019 r. zawarta została umowa o nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej: "umowa o dofinansowanie") pomiędzy beneficjentem a Województwem Warmińsko-Mazurskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014- 2020 (dalej jako: "IZ").

W wyniku przeprowadzonego w okresie od 6 stycznia do 26 kwietnia 2021 r. przez Izbę Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: "Instytucja Audytowa", "IA") audytu operacji RPO WiM stwierdzono u beneficjenta nieprawidłowości w zakresie zamówienia publicznego z [...] 2019 r. na realizację usługi coacha, animatora społecznego, psychologa, trenera, konsultanta rodziny. Po przedstawieniu przez IA pismem z 10 maja 2021 r. podsumowania ustaleń z audytu operacji, IZ wezwała stronę pismem z 25 sierpnia 2021 r. do zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, a następnie wszczęła postępowanie administracyjne w celu przeprowadzenia własnej oceny wydatkowania środków przez beneficjenta.

W wyniku tego postępowania decyzją z 9 listopada 2021 r. zobowiązano beneficjenta do zwrotu ww. kwoty.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej: "u.f.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku zwrotu środków na realizację projektu,
2. 2) § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z rozdziałem 6.5.2 pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że warunki określone w zapytaniu ofertowym zostały sformułowane w sposób niespójny i nieprecyzyjny,
3. 3) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 2013 r. Nr 347 s. 320 ze zm.) poprzez błędną wykładnię zastosowanie i przyjęcie, że wystąpiła nieprawidłowość, podczas gdy organ nie wykazał, jaki skutek miałaby wywołać nieprawidłowość w budżecie UE,
4. 4) art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy i w jaki sposób wydatkowanie środków wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE,
5. 5) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału, co skutkowało dowolnymi ustaleniami w zakresie stanu faktycznego z pominięciem wyjaśnień beneficjenta składanych w toku postępowania.

Utrzymując w mocy opisaną powyżej decyzję, IZ wskazała, że w dniu [...] 2019 r. beneficjent opublikował w Bazie konkurencyjności zapytanie ofertowe, którego przedmiotem były usługi: coacha, animatora społecznego, psychologa, trenera oraz konsultanta rodziny. W toku postępowania badaniu poddano trzy części zapytania ofertowego dotyczące wyboru coacha, animatora społecznego i konsultanta rodziny, w zakresie których postawiono następujące warunki:

1. 1) w zakresie wykształcenia i kompetencji:
2. a) coacha:
3. - w sekcji IV zapytania ofertowego - "Przedmiot zamówienia" wymagano, aby oferent miał ukończone moduły Treningu Z. - praktyka", oraz posiadał praktykę prowadzenia warsztatów wg metod N. i Z..
4. - w sekcji VI - "Warunki udziału w postępowaniu" oczekiwano "wymaganego" wykształcenia potwierdzającego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, którego nie sprecyzowano,
5. - w załączniku nr 2 do zapytania ofertowego - "Oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu" nie żądano potwierdzenia posiadania "wymaganego" wykształcenia, lecz potwierdzenia posiadania uprawnień do wykonywania zamówienia oraz "niezbędnej wiedzy i doświadczenia",
6. b) animatora społecznego:
7. - w sekcji IV - "Przedmiot zamówienia" wymagano, aby oferent posiadał znajomość metod Z.,
8. - w sekcji VI - "Warunki udziału w postępowaniu" oczekiwano "wymaganego" wykształcenia potwierdzającego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, którego nie sprecyzowano,
9. - w załączniku nr 2 do zapytania ofertowego - "Oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu" nie żądano potwierdzenia posiadania "wymaganego" wykształcenia, lecz potwierdzenia posiadania uprawnień do wykonywania zamówienia oraz "niezbędnej wiedzy i doświadczenia",
10. c) konsultanta rodziny:
11. - w sekcji IV - "Przedmiot zamówienia" wymagano, aby oferent legitymował się wykształceniem wyższym o profilu pedagog/socjolog/psycholog,
12. - w sekcji VI - "Warunki udziału w postępowaniu" oczekiwano wykształcenia wyższego, którego nie sprecyzowano,
13. - w załączniku nr 2 do zapytania ofertowego - "Oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu" nie żądano potwierdzenia posiadania wykształcenia, lecz potwierdzenia posiadania uprawnień do wykonywania zamówienia oraz "niezbędnej wiedzy i doświadczenia",
14. - w załączniku nr 3 do zapytania ofertowego - "Wykształcenie" (oświadczenie wymagane było tylko w przypadku usług: psychologa, trenera i konsultanta rodziny) wymagano od kandydata oświadczenia, że posiada wykształcenie wyższe,
15. 2) w zakresie doświadczenia:
16. a) konsultanta rodziny:
17. - w sekcji IV - "Przedmiot zamówienia" wymagano, aby oferent legitymował się minimum 5-letnim doświadczeniem, bez wskazania charakteru tego doświadczenia,
18. - w sekcji VI - "Warunki udziału w postępowaniu" oczekiwano co najmniej 12 miesięcy stażu w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, porozumienie o świadczeniu usług wolontarystycznych),
19. - w sekcji VII - "Kryteria oceny i opis sposobu przyznawania punktacji" wskazano, że posiadanie minimum 12 miesięcy stażu pracy z osobami wykluczonymi społecznie jest warunkiem udziału w postępowaniu,
20. - w załączniku nr 2 do zapytania ofertowego - "Oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu" żądano potwierdzenia, że oferent posiada "niezbędną wiedzę i doświadczenie",
21. - w załączniku nr 4 do zapytania ofertowego - "Doświadczenie w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie" wymagano potwierdzenia doświadczenia w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie.

Analizując treść zapytania ofertowego, IZ stwierdziła, że wymagania zostały określone w sposób niespójny i nieprecyzyjny. W kwestii wykształcenia i kompetencji w sekcji IV zapytania ofertowego postawiono kandydatom konkretne wymagania:

w przypadku coacha oczekiwano kompetencji polegających na ukończeniu modułów specjalistycznych wraz z praktyką, w przypadku animatora społecznego - znajomości specjalistycznych metod, a w przypadku konsultanta rodziny - wykształcenia wyższego o profilu pedagog/socjolog/psycholog. Następnie wymagania te nie zostały potwierdzone zapisami VI sekcji zapytania ofertowego, gdzie w przypadku coacha i animatora społecznego oczekiwano "wymaganego" wykształcenia potwierdzającego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, którego dokładnie nie sprecyzowano, a w przypadku konsultanta rodziny żądano już tylko wykształcenia wyższego bez wymaganego wcześniej profilu pedagog/socjolog/psycholog.

Ponadto w obowiązującym wszystkich ww. kandydatów załączniku nr 2 do zapytania ofertowego nie wymagano potwierdzenia posiadanego wykształcenia. W przypadku konsultanta rodziny wymagany był jeszcze jeden dokument - załącznik nr 3, na podstawie którego trzeba było oświadczyć posiadanie wykształcenia wyższego, jednak bez profilu pedagog/socjolog/psycholog, jak było to wymagane w początkowej części zapytania ofertowego. Załącznik nr 3 ("Wykształcenie") nie był wymagany w przypadku coacha i animatora społecznego, co – jak wskazała IZ – nie było do końca zrozumiałe, gdyż również tym kandydatom postawiono wymóg wykształcenia. Rozbieżności występowały także w kwestii doświadczenia na stanowisku konsultanta rodziny, w przypadku którego w sekcji IV zapytania ofertowego oczekiwano minimum 5-letniego nieokreślonego doświadczenia, a w sekcji VI i VII wymagano co najmniej 12 miesięcy stażu pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie, co z kolei kandydat miał oświadczyć w załączniku nr 4 do zapytania ofertowego, ale w załączniku nr 2 miał potwierdzić już tylko posiadanie "niezbędnej wiedzy i doświadczenia".

W ocenie IZ, na podstawie tak niejednoznacznego zapytania ofertowego potencjalni oferenci nie byli w stanie ustalić, jakie wykształcenie i doświadczenie było wymagane na danym stanowisku. Nie można wykluczyć, że w przypadku sformułowania zapytania ofertowego w sposób przejrzysty i pełny, większa liczba wykonawców złożyłaby ofertę, wśród których byłaby oferta korzystniejsza niż ta wybrana przez stronę. Zatem zapytanie ofertowe ograniczyło krąg potencjalnych wykonawców, wskutek czego doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, czyli naruszenia zapisów pkt 8 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W konsekwencji wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Klasyfikując powyższą nieprawidłowość w oparciu o kategorie naruszeń z załącznika do rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971), organ uznał, że jest to nieprawidłowość indywidualna o nr 11, tj.: "brak pełnej informacji o warunkach udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zawarcia umowy koncesji, kryteriach kwalifikacji, kryteriach selekcji, fakultatywnych podstawach wykluczenia z postępowania lub kryteriach oceny ofert". Korzystając z możliwości obniżenia korekty finansowej stosownie do § 3 pkt 1 rozporządzenia, z uwagi na charakter i wagę naruszenia, a także w celu zachowania spójności z wymiarem korekty nałożonej przez IA, IZ podjęła decyzję o obniżeniu stawki korekty z 25% do 10%.

Odnosząc się do zarzutu beneficjenta dotyczącego odmiennego stanowiska

IZ na etapie audytu operacji oraz kontroli projektu, wskazano, że zgodnie z § 22 ust. 1 i ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1818 ze zm.), dalej: "ustawy wdrożeniowej", IZ ma prawo, by stwierdzić nieprawidłowości nawet jezeli jej wcześniejsze stanowisko było inne.

W zakresie zaś przedłożonej przez stronę opinii prywatnej dotyczącej analizy dokumentów z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego IZ podniosła, że opinia ta odnosi się wyłącznie do ustaleń audytu operacji dokonanego przez IA. Nie dotyczy natomiast przedstawionych w decyzji ustaleń IZ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, podniosło zarzuty naruszenia:

1. 1) przepisów prawa materialnego, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie, jakie argumenty przyczyniły się do uznania, że beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur,
3. b) § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 8 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zapytanie ofertowe zostało sformułowane w sposób niespójny i nieprecyzyjny,
4. c) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że wystąpiła nieprawidłowość, podczas gdy organ nie wykazał, jaki skutek stwierdzona nieprawidłowość miałaby wywołać w budżecie UE oraz nie uwzględnił, że cel projektu został zrealizowany,
5. d) art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że może zajść sytuacja różnych stanowisk podczas kontroli rozłożonych w czasie, pomimo że po kontroli IA żadna inna kontrola ze strony IZ nie była prowadzona, a IZ w skierowanym do IA piśmie z 24 maja 2021 r. wskazała na prawidłowość działania strony, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa,
6. 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia, w jaki sposób wydatkowanie środków wpłynęło na możliwość zaistnienia potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE,
8. b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem decyzji organu I instancji a wymaganiami określonymi w zapytaniu ofertowym, co skutkowało dokonaniem dowolnych ustaleń faktycznych,
9. c) art. 78 k.p.a poprzez błędną wykładnię i pominięcie opinii prywatnej i tym samym uznanie, że nie odnosi się ona do treści decyzji organu I instancji.

W świetle stanowiska strony przedstawionego w uzasadnieniu powyższych zarzutów, samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków. Niezgodne z przeznaczeniem są bowiem wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

W niniejszej sprawie IZ przeprowadziła kontrolę w zakresie prawidłowości realizacji projektu, w wyniku której nie stwierdziła nieprawidłowości. W skierowanym do IA piśmie z 24 maja 2021 r. IZ sama wskazała, że trudno doszukiwać się ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców, skoro kwestia wykształcenia nie została ograniczona do konkretnego profilu. W efekcie dostęp do zamówienia miała większa liczba wykonawców. W opinii IZ, warunki udziału w postępowaniu nie zostały sprecyzowane w sposób nadmierny, czy dyskryminujący. W ocenie strony, całkowicie niezrozumiałe jest aktualne stanowisko IZ, że nawet w ramach jednej instytucji może zajść sytuacja zmiany stanowisk w wyniku kontroli rozłożonych w czasie, zwłaszcza, że IZ nie przeprowadziła ponownej kontroli po kontroli IA. Tym samym, w ocenie skarżącego, organ naruszył zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Ponadto organ nie odniósł się do sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem decyzji a wymaganiami określonymi w zapytaniu ofertowym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że odnośnie coacha i animatora społecznego wymagano posiadania kompetencji i doświadczenia, a nie wykształcenia. Oferentów w tym zakresie obowiązywał przy tym załącznik nr 2 do zapytania ofertowego "Oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu", w którym potwierdzali oni posiadanie uprawnień do wykonywanego zamówienia oraz że posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie. Odnośnie zaś konsultanta rodziny w zapytaniu ofertowym wymagano w sekcji IV wykształcenia wyższego pedagog/socjolog/psycholog oraz doświadczenia min. 5 lat, a ponadto w sekcji VI - posiadania co najmniej 12 miesięcznego stażu pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie. Konsultanta rodziny obowiązywały następujące załączniki do zapytania ofertowego:

1. - nr 2 - "Oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu", w którym potwierdzał on posiadanie uprawnień do wykonywanego zamówienia oraz że posiada niezbędną wiedzę i doświadczenie,
2. - nr 3 - "Wykształcenie", w którym określono: wykształcenie, poziom kształcenia, kierunek studiów, nazwa uczelni, wydziału, data ukończenia studiów, uzyskany tytuł,
3. - nr 4 - "Doświadczenie w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie", w którym określono zajmowane stanowisko, nazwa pracodawcy, forma i okres zatrudnienia.

W ocenie strony skarżącej, opis przedmiotu zamówienia był wyczerpujący i jednoznaczny. Potencjalni oferenci wiedzieli, czego oczekuje strona skarżąca, a cel projektu został zrealizowany. Opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu należy dokonać w sposób proporcjonalny, a więc z uwzględnieniem charakteru zamówienia, ilości lub jego znaczenia oraz przeznaczenia. Ocena zasadności wykorzystania środków powinna być dokonana przez porównanie przedmiotu ustalonego we wniosku o dofinansowanie z efektem osiągniętym przez beneficjenta. Chodzi o zatem o sprawdzenie, czy beneficjent osiągnął wskaźniki realizacji projektu, co w niniejszym postępowaniu zostało pominięte. Odwołując się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 lipca 2016 r. o sygn. C-406/14, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. wyroku WSA w Łodzi z 28 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 830/12, skarżący podniósł, że IZ nie wykazała, że w zaistniała szkoda potencjalna.

Organ nie dokonał analizy skutków stwierdzonych naruszeń, a w szczególności pominął ocenę, czy naruszenia te prowadziły lub mogły prowadzić do powstania szkody. Nie wskazał precyzyjnej argumentacji, na czym polegało zarzucane stronie naruszenie zasady konkurencji i równego traktowania. Ponadto nie odniósł się do treści opinii prywatnej, choć opinia ta zawiera pogłębiona analizę treści znajdujących się w zapytaniu ofertowym.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że naruszyła ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Skarżący postawił w skardze zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, ale poprzez wszystkie podniesione zarzuty dąży do podważenia stanowiska IZ, według którego zapytanie ofertowe w zakresie, w jakim jego przedmiotem były usługi: coacha, animatora społecznego i konsultanta rodziny, zostało sformułowane w sposób niejasny i nieprecyzyjny, wobec czego ograniczyło krąg potencjalnych wykonawców, wskutek czego doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, czyli naruszenia zapisów pkt 8 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

W konsekwencji, zdaniem IZ, wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

W ocenie Sądu, powody przedstawione w zaskarżonej decyzji nie dają podstawy do żądania zwrotu środków na realizację projektu.

W sprawie zastosowanie mają przepisy u.f.p., jak również przepisy dotyczące udzielania dofinansowania w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, w szczególności odnoszące się do Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei z przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Przepisu u.f.p. nie przewidują możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków.

Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza jednak automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" zdefiniowaną w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Zauważenia wymaga, że przepisy u.f.p. w art. 207 ust. 1 nie używają terminu "nieprawidłowości" lecz terminów: "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem" oraz – co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie – "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Nie zmienia to jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16, orzeczenie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora).

W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p., stanowią Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz umowa o dofinansowanie. Treść ww. dokumentów stanowi regulację określającą, jak otrzymane środki mają być kwalifikowane i wydatkowane, zatem zapisy te, stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy, są rodzajem procedury wykorzystania środków.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że na podstawie § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie skarżący zobowiązał się do udzielenia zamówień zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych albo zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Nie budzi wątpliwości, że skarżący, jako zamawiający, zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w podrozdziale 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, czego zresztą nie kwestionuje, uznając jednak, że prawidłowo określił treść zapytania ofertowego i nie naruszył zasady konkurencyjności.

W przedmiotowych Wytycznych przewidziano, że wydatkami kwalifikowalnymi są wydatki spełniające łącznie m.in. następujące warunki: zgodność z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie (podrozdział 6.2. pkt 3 lit. b), a także wydatek jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu (podrozdział 6.2. pkt 3 lit. f).

Wytyczne te w podrozdziale 6.5.2 zatytułowanym "Zasada konkurencyjności" w pkt 5 przewidują, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (...).

W pkt 8 tego podrozdziału Wytycznych wskazano, że warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 11 lit. a, określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.

Przenosząc powyższe zapisy Wytycznych na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu zmierzającym do wykazania, że zapytanie ofertowe zostało sformułowane w sposób niejasny, niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Wskazać należy, że podstawowym obowiązkiem zamawiającego jest dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, a więc taki, który zapewnia, że wykonawcy będą w stanie zidentyfikować, co jest przedmiotem zamówienia (jakie usługi, dostawy) i że wszystkie elementy istotne dla wykonania zamówienia będą w nim uwzględnione. Opis przedmiotu zamówienia powinien pozwolić wykonawcom na przygotowanie oferty i obliczenie ceny z uwzględnieniem wszystkich czynników na nią wpływających. Opisu zamówienia należy dokonać za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń oraz uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia, dokładnie wskazujący, czego beneficjent oczekuje od wykonawcy jest o tyle istotny, że stanowi punkt odniesienia do prawidłowego wykonania zamówienia.

Niesporne w sprawie jest, że strona skarżąca w zapytaniu ofertowym w postępowaniu na wybór coacha i animatora społecznego w sekcji IV "Przedmiot zamówienia" wymagała wskazanych szczegółowo kompetencji i doświadczenia:

1. - w przypadku coacha: w zakresie ukończonych modułów Treningu Z. - praktyka oraz praktyki prowadzenia warsztatów wg metod N. i Z.,
2. - w przypadku animatora społecznego: w zakresie doświadczenia w animowaniu rodzin dzieci, pracownika wielu dziedzin życia, biznesmena, artysty, organizatora festiwali, autora własnych metod gier, zabaw w duchu N. dla dzieci i dorosłych, animatora czasu wolnego i znajomości metod Z..

Odnośnie konsultanta rodziny w tej części zapytania ofertowego określono następujące wymogi w zakresie kompetencji i doświadczenia: wykształcenie wyższe pedagog/socjolog/psycholog, a także doświadczenie min. 5 lat.

Natomiast w części VI "Warunki udziału w postępowaniu" beneficjent określił, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy:

1.1 posiadają uprawnienia do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień 1.2 posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie:

1. a) posiadają co najmniej 12 miesięcy stażu w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, porozumienie o świadczeniu usług wolontarystycznych) - dot. usług trenera, konsultanta rodziny, psychologa,
2. b) posiadają wykształcenie wyższe (dot. usług trenera, konsultanta rodziny, psychologa) lub inne wymagane, potwierdzające kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w przypadku coacha, animatora społecznego.

Określono ponadto następujące załączniki do zapytania ofertowego: Załącznik nr 2 "Oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu", Załącznik nr 3 "Wykształcenie", Załącznik nr 4 "Doświadczenie w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie".

W załączniku nr 2 wymagano potwierdzenia uprawnienia do wykonywania zamówienia oraz niezbędnej wiedzy i doświadczenia. W załączniku nr 3 określono, że dotyczy on osoby wykonującej usługi m.in. konsultanta rodziny (nie wymieniono w nim coacha i animatora społecznego). Wskazano wymagane informacje szczegółowe w zakresie wykształcenia wykonawcy, tj.: poziom kształcenia, kierunek studiów, pełna nazwa uczelni i wydziału, datę ukończenia studiów oraz uzyskany tytuł. Natomiast w załączniku nr 4 wymagano informacji na temat stanowiska, pracodawcy, formy zatrudnienia i okresu zatrudnienia w zakresie doświadczenia zawodowego w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie.

W ocenie Sądu, w powyższym opisie usług, jaki zawiera sporządzona w ramach realizacji projektu dokumentacja ofertowa, zostały szczegółowo opisane, jakie wymagania mają spełniać coach, animator społeczny i konsultant rodziny. Istotne jest to, że Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków nie zawierają żadnego uszczegółowienia co do treści zapytania ofertowego, stanowiąc jedynie, że każde kryterium musi być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak żeby każdy poprawnie poinformowany oferent, który dołoży należytej staranności, mógł interpretować je w jednakowy sposób. Warunki muszą być opisane w taki sposób, aby możliwa była ocena wykonawców na tym samym polu działania. Chodzi zatem o stosowanie jednej miary dla wszystkich wykonawców znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji.

Zdaniem Sądu, powyższe wymogi zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Kluczowe jest bowiem to, że analizując dane postępowanie o udzielenie zamówienia należy rozpatrywać całość treści zapytania ofertowego, a nie jak to uczynił organ tylko fragmentarycznie jeden element zapytania ofertowego, zestawiając go w kontrze z następną sekcją zapytania ofertowego i wykazując, że zapisy jednej sekcji nie pokrywają się literalnie z zapisami innej sekcji zapytania ofertowego. W odniesieniu do zarzucanej przez IZ nieprawidłowości w zakresie postawienia wymogu wykształcenia wobec coacha i animatora społecznego wskazać należy, że w sekcji IV zapytania ofertowego taki wymóg nie został sformułowany, zaś w sekcji VI wymóg wykształcenia wyższego został powiązany z trenerem, konsultantem rodziny i psychologiem; w przypadku zaś coacha, animatora społecznego wskazano, że chodzi o potwierdzenie kwalifikacji i doświadczenia zawodowego.

Istotne było również to, że zapisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od treści załączników do zapytania ofertowego, tj. załącznika nr 2 "Wykształcenie", który wprost potwierdził, że dotyczył on wyłącznie psychologa, trenera i konsultanta rodziny. W treści tego załącznika nie wymieniono coacha i animatora społecznego, co wskazuje, że oferentów w tym zakresie obowiązywał załącznik nr 2 - "Oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu", w którym nie potwierdzali oni posiadania wykształcenia, lecz posiadanie uprawnień do wykonywanego zamówienia oraz niezbędnej wiedzy i doświadczenia.

Natomiast odnośnie konsultanta rodziny w zapytaniu ofertowym wymagano w sekcji IV wykształcenia wyższego pedagog/socjolog/psycholog oraz doświadczenia min. 5 lat, a ponadto w sekcji VI - posiadania co najmniej 12 miesięcznego stażu pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie. Konsultanta rodziny obowiązywały 3 załączniki do zapytania ofertowego, tj. załącznik nr 2 - "Oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu", w którym potwierdzał on posiadanie uprawnień do wykonywanego zamówienia oraz że posiada niezbędną wiedzę i doświadczenie, załącznik nr 3 - "Wykształcenie", w którym zostały określone: wykształcenie, poziom kształcenia, kierunek studiów, nazwa uczelni, wydziału, data ukończenia studiów, uzyskany tytuł, a ponadto załącznik nr 4 - "Doświadczenie w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie", w którym jest określone zajmowane stanowisko, nazwa pracodawcy, forma i okres zatrudnienia.

Analizując łącznie, a nie jak czyni to IZ rozdzielnie, zapisy poszczególnych sekcji zapytania ofertowego, także z uwzględnieniem treści załączników do zapytania ofertowego, nie sposób dostrzec niejasności i niespójności w treści zapytania ofertowego dotyczącego konsultanta rodziny zarówno w zakresie wykształcenia, jak i wymaganego doświadczenia.

W ocenie Sądu, gdyby wymogi dotyczące wykształcenia i kompetencji coacha, animatora społecznego i konsultanta rodziny, a także doświadczenia konsultanta rodziny, nie były jasne lub sformułowane zostałyby w sposób niewłaściwy, to pojawiłyby się pytania ze strony oferentów, których jednak w stanie faktycznym sprawy nie było zarówno w zakresie postawionych warunków, jak i wymaganych dokumentów. Na zapytanie ofertowe dotyczące stanowiska coacha i animatora społecznego złożono w stanie sprawy po jednej ofercie, ale już na stanowisko konsultanta rodziny - 7 ofert, co potwierdza, że w terminie składania ofert potencjalni wykonawcy nie mieli problemów z dekodyfikacją zapisów zapytania ofertowego i posiadali wiedzę co do stawianych im wymogów. Co istotne, formułując w oparciu o przedstawione powyżej zapisy zapytania ofertowego, wymóg wykształcenia w odniesieniu do coacha i animatora społecznego, IZ dokonuje takiej interpretacji zapytania ofertowego, w wyniku której dochodzi do postawienia oferentom więcej wymogów aniżeli zastosowała strona w realizacji tego zamówienia.

W związku z tym zauważenia wymaga, że zgodnie z cyt. wyżej pkt 8 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych, warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. W przypadku bowiem gdyby sformułowano warunki przewyższające wymagania wystarczające do wykonania zamówienia, to beneficjent nie uzyskałby ofert pełnej ilości wykonawców i nie rozstrzygnąłby postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie strona nie naruszyła warunków umowy o dofinansowanie i zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie wyłonienia wykonawców. Sformułowane względem oferentów wymogi, odczytywane łącznie, a nie jedynie fragmentarycznie, także z uwzględnieniem wymaganych w danej kategorii załączników, nie budziły wątpliwości i potwierdzały tezę skarżącego Stowarzyszenia, że wymóg wykształcenia nie dotyczył coacha i animatora społecznego, gdyż w tym zakresie brane były pod uwagę doświadczenie i kompetencje. Wymóg wykształcenia, zgodnie z brzmieniem sekcji VI zapytania ofertowego oraz załącznika nr 3, dotyczył wyłącznie trenera, konsultanta rodziny i psychologa. W odniesieniu zaś do konsultanta rodziny, zdaniem Sądu, brak określenia profilu wykształcenia w sekcji VI nie unicestwiał tego, że w sekcji IV dotyczącej przedmiotu zamówienia wymagano, aby oferent legitymował się wykształceniem wyższym o profilu pedagog/socjolog/psycholog, a podstawę do weryfikacji profilu wykształcenia dawał załącznik nr 3, w którym wymagano m.in. wskazania ukończonego kierunku studiów.

Podobnie w kwestii doświadczenia zawodowego konsultanta rodziny, określenie w sekcji IV zapytania ofertowego, aby oferent legitymował się minimum 5-letnim doświadczeniem, bez wskazania charakteru tego doświadczenia, nie było sprzeczne w zapisem sekcji VI, w której oczekiwano co najmniej 12 miesięcy stażu w pracy z osobami wykluczonymi społecznie, a podstawę do weryfikacji doświadczenia oferenta w tych dwóch aspektach stanowiły obowiązujące konsultanta rodziny załączniki nr 2 i nr 4.

Zdaniem Sądu, nie sposób było zgodzić się z organem II instancji, że tak sformułowany opis zapytania ofertowego mógł prowadzić do sytuacji, w której potencjalny wykonawca nie posiadał wiedzy, o jakie konkretnie wymogi chodzi. Stawiane przez IZ zarzuty w istocie nie potwierdzają jej stanowiska o potencjalnym wpływie sposobu sformułowania zapytania ofertowego na zawężenie kręgu oferentów. Jak już wyżej wskazano, to IZ dokonała takiej interpretacji zapytania ofertowego, która prowadzi do postawienia oferentom więcej wymogów aniżeli zastosowała strona w toku realizacji tego zamówienia. W istocie IZ zarzuciła skarżącemu naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania potencjalnych wykonawców, podczas gdy nie wykazała, że doszło do ograniczenia kręgu oferentów.

Ponadto zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób odczytywania warunków udziału w postępowaniu, które w zapytaniu ofertowym określiła strona skarżąca, prowadzi do postawienia wykonawcom wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu. Jak sama wskazała w skierowanym do IA piśmie z 24 maja 2021 r. (k. 51-52, t. 2/8 akt postępowania zwrotowego I instancji), brak wskazania sprecyzowania wykształcenia w odniesieniu do coacha i animatora społecznego był zaplanowanym zabiegiem, ponieważ profesje nie są standardowe i nie sposób wykazać, jakie wykształcenie pozwala na wykonywanie czynności animatora czy coacha, a tym samym zamawiający określił zakres usługi animatora i coacha poprzez wskazanie legitymowania się ukończonymi modułami czy znajomością coachingu. Skoro zamawiający poprzestał na postawieniu wymogu kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, to nie można go za to karać. W efekcie bowiem dostęp do zamówienia miała większa liczba wykonawców.

Celem zasady konkurencyjności jest zagwarantowanie, że wydatki ponoszone w ramach projektu są najkorzystniejsze w stosunku do innych ofert dostępnych na danym rynku. Obowiązkiem zamawiającego jest ukształtowanie warunków dopuszczenia oferty do przetargu w taki sposób, aby z jednej strony zapewnić sobie nabycie dóbr odpowiadających uzasadnionym potrzebom, z drugiej strony zapewnić dostęp do zamówienia jak największej liczbie wykonawców zdolnych do jego wykonania. Uzupełnieniem zasady konkurencyjności jest zasada równego traktowania wykonawców. Oznacza ona, że wszyscy wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego powinni być traktowani na równych prawach przez zamawiającego w toku całego postępowania.

Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że sprzeczny z powyższą zasadą będzie np. dyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia, który uprzywilejowałby konkretną grupę podmiotów. Sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku określenia wygórowanych, restrykcyjnych warunków, niemożliwych do spełnienia przez większość podmiotów działających na rynku i świadczących usługi będące przedmiotem zamówienia. Warunki udziału w postępowaniu powinny być oczywiście dostosowane do przedmiotu zamówienia oraz proporcjonalne do wartości zamówienia. Dlatego nie może budzić wątpliwości, że warunki dotyczące sytuacji oferentów nie powinny wykraczać poza to, co jest niezbędne do realizacji zamówienia, jeżeli nie jest to usprawiedliwione właściwościami przedmiotu zamówienia lub innymi wyjątkowymi okolicznościami.

Ponadto wskazania wymaga, że nie sposób mówić o ograniczeniu zasady konkurencji w sytuacji, gdy każdy potencjalny kontrahent zamawiającego dysponował takimi samymi informacjami odnośnie zamówienia. Każdy z potencjalnych oferentów uzyskał informację na tych samych zasadach i w tej samej formie. Sama konstatacja organu, że nie można wykluczyć, że doszło do sytuacji, w której potencjalny wykonawca, po zapoznaniu się z zapisami zapytania ofertowego, nie będąc w stanie ocenić, czy będzie zdolny do wykonania zadania, zrezygnował z ubiegania się o udzielenie tegoż zamówienia, przy czym jego oferta mogła okazać się korzystniejsza od oferty wybranej w wyniku przeprowadzonego postępowania, nie jest wystarczająca do przyjęcia wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przy czym organ nie wywiązał się z obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a., gdyż przeprowadzona ocena zgromadzonych dowodów przekroczyła granice swobodnej oceny. Nie znalazła ona bowiem oparcia ani w posiadanych przez organ dokumentach, ani też w zasadach logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego.

Odnosząc się następnie do argumentacji strony skarżącej w kwestii powołanego już wyżej pisma IZ z 24 maja 2021 r., Sąd ocenił, że niewystarczające było stwierdzenie IZ w uzasadnieniu decyzji, że na każdym etapie kontroli realizacji projektu może zmienić ona swoje stanowisko w sprawie, co jest uzasadnione w świetle dyspozycji przepisu art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Przepis ten daje IZ podstawę do podjęcia działań kontrolnych, nawet jeżeli w sprawie była prowadzona wcześniejsza kontrola. Wskazania jednak wymaga, że organ jest jednak zobowiązany równocześnie do respektowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w ramach którego dochodzi do określenia zwrotu środków na realizację projektu, w tym zasady budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W stanie niniejszej sprawy niekonsekwencja IZ w aspekcie oceny realizacji projektu, która w piśmie do IA z 24 maja 2021 r. jednoznacznie wskazała, że nie podziela stanowiska, jakoby skarżący dokonał wyboru wykonawców w sposób niezgodny z obowiązującymi procedurami, po czym ostatecznie podzieliła błędne wnioski IA i wydała decyzję o zwrocie środków na realizację projektu, stanowi niewątpliwie naruszenie zasady postępowania określonej w art. 8 k.p.a. Zauważenia przy tym wymaga, że w powołanym przepisie ustanowiono dwie zasady ogólne, tj. zasadę zaufania i zasadę pewności prawa. Pierwsza zasada nakazuje organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli co do rzetelności, obiektywizmu i zgodności z prawem działań organu. Druga zaś zasada oznacza przede wszystkim możliwość przewidywalności działań organów administracji publicznej. Powyższe założenie nie oznacza, że IZ nie ma w ogóle podstaw do zrewidowania swego wcześniejszego stanowiska, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Oznacza natomiast, że korzystając z możliwości przewidzianej w tym przepisie, a jednocześnie czyniąc zadość zasadzie z art. 8 k.p.a., IZ była zobowiązana do wyłożenia argumentów, jakie legły u przyczyn tego stanu rzeczy. Nie uzasadniając w tym zakresie swego stanowiska,

IZ doprowadziła do sytuacji, w której nie sposób się oprzeć wrażeniu, że poczuła się związana stanowiskiem IA i mimo zgłaszanych przez nią samą obiekcji co do stanowiska IA w piśmie z 24 maja 2021 r., ostatecznie sama je zaakceptowała. Na uwadze natomiast należy mieć, że instytucja audytowa jest uprawniona do własnej oceny stanów faktycznych, a wyniki audytu nie mają charakteru bezpośrednio wiążącego organ rozstrzygający sprawę zwrotu (wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 685/18).

Ponadto z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ w niewystarczający sposób odniósł się do przedstawionej przez stronę wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy opinii prywatnej wyłącznie w ten sposób, że dotyczy ona audytu operacji przeprowadzonego przez IA, a zatem nie dotyczy decyzji IZ wydanej w wyniku postępowania zwrotowego. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy ustalenia audytu operacji zostały transponowane na grunt postępowania zwrotowego, IZ miała obowiązek odnieść się merytorycznie do treści przedłożonej opinii, którą powinna była zakwalifikować jako uzupełnienie argumentacji strony skarżącej podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rekapitulując, na podstawie powyższej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, stwierdzić należy, że IZ nie wykazała, że oferty potencjalnych wykonawców mogły okazać się korzystniejsze od tych, które zostały wybrane w ramach postępowania. Dlatego też nie można było uznać, że doszło do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców, co mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Ponadto, w ocenie Sądu, opis zapytania ofertowego nie został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i nie stwarzał ryzyka wprowadzenia potencjalnych oferentów w błąd. Został przygotowany w taki sposób, by wybrana została oferta najkorzystniejsza, nie był dowolny i zależny od nieograniczonego uznania zamawiającego, a tym samym zamawiający nie naruszył zasady konkurencyjności i równego traktowania wykonawców.

Z powyżej omówionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, a w szczególności zapewni, by jego działanie nie naruszało zasad procedury administracyjnej, w tym zasady zaufania obywateli do państwa, jego organów i stanowionego przez nie prawa (art. 8 k.p.a.), jak również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), obejmując nimi wynagrodzenie adwokata (3.600 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Natomiast w zakresie wpisu sądowego od skargi Sąd zarządził zwrot na rzecz strony skarżącej jak w pkt 3. sentencji wyroku z uwagi na to, że skarżące Stowarzyszenie, jako organizacja pożytku publicznego, które nie prowadzi działalności gospodarczej, jest zwolnione z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych stosownie do art. 239 § 2 p.p.s.a.