Uzasadnienie
Rada Gminy R "[...]" grudnia 2019 r. przyjęła uchwałę nr "[...]" zmieniającą uchwałę w sprawie wzoru deklaracji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W §1 tego aktu wskazano, że załącznik nr 1 uchwały Rady Gminy R z dnia "[...]" marca 2016r. nr "[...]" w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym, składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego poz. 2049) otrzyma nowe brzmienie zgodne z treścią jej załącznika nr. 1 przyjętego aktu.
Wojewoda W (dalej Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" stycznia 2020 r. nr "[...]" stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy R z dnia "[...]" grudnia 2019r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że na mocy kwestionowanej uchwały zmianie ulega załącznik nr 1 uchwały Rady Gminy R nr "[...]" z "[...]" marca 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego poz. 2049). Jak wywodził dalej organ nadzoru, Wojewoda W rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" z "[...]" maja 2016 r. stwierdził nieważność uchwały nr "[...]". Organ Nadzorczy uznał więc, że Rada Gminy R nie mogła dokonać zmiany załącznika aktu, którego nieważność uprzednio stwierdzono.
Gmina R wywiodła skargę do tut. Sądu na rozstrzygniecie nadzorcze wojewody z "[...]" stycznia 2020r. żądając jego uchylenia w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy R "[...]" marca 2016r. podjęła uchwałę nr "[...]". Wojewoda W stwierdził nieważność wskazanego wyżej aktu na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego nr "[...]" z "[...]" maja 2016 r. Od wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego Gmina R wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Postępowanie sądowo administracyjne zakończyło się uchyleniem ww. rozstrzygnięcia nadzorczego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt. II FSK 3651/16. Rada Gminy R w dniu "[...]" grudnia 2019 r. uchwałą nr "[...]" zmieniła treść załącznika nr 1 do własnej uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016r. Wojewoda W w rozstrzygnięciu nadzorczym nr "[...]" stwierdził następnie nieważność uchwały z "[...]" grudnia 2019r.
Skarżąca gmina, odnosząc się do stanowiska wojewody, wskazała, że organ nadzoru nieprawidłowo przyjął, że uchwała Rady Gminy R nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016 r. jest nieważna. Dotyczące tego aktu rozstrzygnięcie nadzorcze nr "[...]" z "[...]" maja 2016 r. nie było ostateczne. Co więcej sprawa zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia zakończyła się jego uchyleniem na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]" marca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. II FSK 3651/16. Tym samym uchwała nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016 r. pozostała jako ważna w porządku prawnym. Wobec powyższego zdaniem skarżącej organ nadzorczy nie mógł stwierdzić nieważności uchwały z dnia "[...]" grudnia 2019 r. uzasadniając to faktem, że zmieniana przez nią uchwała nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016 r., była nieważna.
Organ Nadzoru w odpowiedzi na skargę, wnosił o uwzględnienie skargi jako zasadnej. Organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podzielił co do zasady argumentację skarżącej Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przesłanki kontroli legalności uchwał i zarządzeń organu gminy wyznacza art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713) (dalej u.s.g.) zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika zaś, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W przepisach u.s.g nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mające wpływu na istotną treść uchwały czy zarządzenia.
Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał (zarządzeń), przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy R z dnia "[...]" grudnia 2019r. z uwagi na fakt, iż dokonywała ona zmiany brzmienia uchwały Rady Gminy R nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" z "[...]" maja 2016 r. stwierdzającym jej nieważność.
Wskazany wyżej fakt wyrugowania z obrotu prawnego objętej zmianą uchwały Rady Gminy R nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016 r. zakwestionowała skarżąca gmina. Jak wskazano, wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 540/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W z dnia "[...]" maja 2016 r. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z 1 marca 2017r. sygn. akt II FSK 3651/16. Tym samym uchwała Rady Gminy R nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016 r. nie została usunięta z obrotu prawnego. Stanowisko to podzielił w odpowiedzi na skargę organ nadzoru, wprost wskazując, ze wydając zaskarżone w niniejszym postępowaniu rozstrzygniecie nadzorcze z "[...]" stycznia 2020r. nr "[...]" nie uwzględnił powyższych okoliczności.
Reasumując, należało przyjąć, że kwestionowany w skardze akt nadzoru oparty został na błędnie ustalonym stanie faktycznym, co w oczywisty sposób przekładało się na wadliwość samego rozstrzygnięcia nadzorczego. Każdy akt stosowania prawa stanowi wynik tzw. subsumpcji tj. zestawienia przez organ ustalonego w sprawie stanu faktycznego z norma prawną. Nieprawidłowości dotyczące ustaleń faktycznych czynią zatem wadliwymi ustalenia prawne poczynione przez organ.
Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest fakt, iż uchwała Rady Gminy R nr "[...]" z dnia "[...]" marca 2016 r. nie została skutecznie usunięta z obrotu prawnego przez organ nadzoru. Akt ten mógł być – jako cały czas obowiązujący – modyfikowany uchwałą Rady Gminy R z dnia "[...]" grudnia 2019r. nr "[...]". Organ nadzorczy nie mógł zatem stwierdzić nieważności uchwały z dnia "[...]" grudnia 2019 r. motywując to faktem, że modyfikowana uchwała z dnia "[...]" marca 2016 r., była nieważna. Wobec powyższego, nie zaistniały wskazane w rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" stycznia 2020 r. nr "[...]" przesłanki nieważności kwestionowanej uchwały.
W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.