Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka A., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:
Ośrodek A. przekazał Urzędowi Skarbowemu do realizacji wystawione w dniu "[...]" tytuły wykonawcze o nr "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]", celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec majątku zobowiązanych odpowiednio: W. G., T. K., W. S. i P. C. Postanowieniem z dnia"[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przedmiotowe tytuły wykonawcze Dyrektorowi Ośrodka A., stwierdzając, że wszczęcie egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a.
W ocenie organu egzekucyjnego, wierzycielem należności wskazanych w w/w tytułach wykonawczych jest Prezydent, a nie Ośrodek A. Skoro zatem tytuły wykonawcze zawierają nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela, nie spełniają one wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., co stanowi podstawę ich zwrotu stosownie do art. 29 § 2 tej ustawy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Ośrodek A. zarzucił organowi egzekucyjnemu rażące naruszenie prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., a ponadto art. 62 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych dotyczących opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień. Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, a zatem jest on wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Ponadto strona zaznaczyła, że pełnomocnictwem z dnia 3 lutego 2010 r., Dyrektor Ośrodka został umocowany do reprezentowania miasta we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka. Z treści tego pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, że Dyrektor Ośrodka został uprawniony zarówno do wystawiania tytułów wykonawczych, jak i do podejmowania wszelkich czynności wierzycielskich w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji wymaganie przez organ egzekucyjny, by na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta "[...]" lub też, by w pieczęci była zamieszczona treść "z upoważnienia Prezydenta "[...]", byłoby – w świetle wyroków WSA w Rzeszowie zapadłych w sprawach o sygn. akt I SA/Rz 485/11 i I SA/Rz 490/11 – zbytnią formalnością. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11).
Za słusznością tego poglądu przemawia ponadto fakt, iż skarżący jest podatnikiem podatku od towarów i usług i wystawia faktury za pobyt w izbie wytrzeźwień. Opowiedzenie się zatem za forsowaną przez organ konstrukcją oznaczałoby, że pomimo obowiązku wystawiania faktur VAT, strona była pozbawiona prawa do dochodzenia zapłaty należności w nich wykazanych. Zarzucając z kolei naruszenie art. 62 K.p.a., strona podniosła, że w przedmiotowej sprawie tytuły wykonawcze dotyczą różnych zobowiązanych, którzy przebywali w izbie wytrzeźwień z różnych powodów i w różnym okresie, a zatem organ nie był uprawniony do wydania jednego, łączącego odrębne sprawy, postanowienia.
Dyrektor Izby Skarbowej, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia"[...]" podkreślił, iż zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.), stanowi, iż organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Obowiązki te są realizowane, m. in. przez izby wytrzeźwień, prowadzone i organizowane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie art. 39 w/w ustawy.
Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że wyłącznie gmina może mieć status wierzyciela w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. W rubryce "oznaczenie wierzyciela" w tytule wykonawczym powinien zatem figurować Prezydent "[....]", jako organ reprezentujący interesy gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. W ocenie organu odwoławczego, tytuł wykonawczy jest wysoce sformalizowanym dokumentem urzędowym. Podkreślając zatem, iż skuteczność prowadzonej egzekucji zależy m.in. od spełnienia wymogów stawianych treści tytułom wykonawczym, organ podniósł, że prawidłowe wypełnianie druków tytułów leży w interesie zarówno Ośrodka A., jak i Prezydenta "[...]".
Organ wskazał ponadto, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.), źródłami dochodów własnych gminy są m. in. dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych. W jego ocenie, Ośrodek A. jest jednostką budżetową, nie posiadającą osobowości prawnej, kierowaną i reprezentowaną przez Dyrektora, zatrudnianego przez Prezydenta "[...]" i działającego na podstawie udzielonego mu przez Prezydenta pełnomocnictwa. Dyrektor Ośrodka nie jest zatem samodzielnym organem, lecz działa w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo. Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. nadal pozostaje Prezydent "[....]" i ten organ winien być postrzegany jako wierzyciel. Możliwość wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień nie czyni z Dyrektora Ośrodka wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż opłaty te są pobierane w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego.
Organ odwoławczy nie podzielił również argumentacji strony odwołującej się do brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który wskazuje, że z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie. W opinii organu, użyte w tym przepisie słowo "swe" nie może przesądzać o osobie wierzyciela, gdyż opłaty pobierane przez izby wytrzeźwień stanowią dochód własny gminy, również jeśli zostały uzyskane drogą potrącenia z depozytów pieniężnych osób przyjętych do izb. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, nie można również uznać dyrektora izby wytrzeźwień za wierzyciela na podstawie przyznanej mu w art. 41 ust. 4 w/w ustawy możliwości ustanowienia zastawu na depozytach pieniężnych osób przyjętych do izby wytrzeźwień, gdyż i te należności stanowią dochody własne gminy.
W odniesieniu do zarzutów strony, iż pomimo obowiązku wystawiania faktur VAT, jest ona jednocześnie pozbawiona prawa do dochodzenia zapłaty należności objętych w/w fakturami, organ wskazał, że zgodnie z powołanym przez nią upoważnieniem z dnia 3 lutego 2010 r. Dyrektor Ośrodka "[...]" może w imieniu wierzyciela, dochodzić przedmiotowych należności zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Uznając za bezzasadny zarzut naruszenia art. 62 K.p.a., organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione określone w tym przepisie warunki. Obowiązki zobowiązanych wynikają bowiem z jednakowych zdarzeń (pobyt w izbie wytrzeźwień) rodzących zobowiązanie egzekucyjne, a tytuły wykonawcze zostały wystawione tego samego dnia i przez ten sam podmiot. We wszystkich sprawach właściwy jest także, zarówno rzeczowo, jak i miejscowo, ten sam organ egzekucyjny. Przedmiotem sprawy prowadzonej przez organ egzekucyjny, w rozumieniu art. 62 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., nie było określenie wysokości należności zobowiązanych, ani okoliczności prowadzących do ich powstania, bo wtedy istotnie odnosiłyby się one do różnych stanów faktycznych. Rozstrzygnięcie dotyczyło natomiast kwestii dopuszczalności egzekucji należności pieniężnych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień w sytuacji niewłaściwego oznaczenia wierzyciela w tytułach wykonawczych (ten sam stan faktyczny), jak również oparte ono zostało na tej samej podstawie prawnej (art. 29 u.p.e.a.).
Ponadto organ zwrócił uwagę, że na etapie badania tytułów wykonawczych pod względem spełnienia wymogów z art. 27 u.p.e.a. nie można jeszcze mówić, że zobowiązany jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów K.p.a. Dopiero po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz doręczeniu jego odpisu zobowiązanemu można mówić o zobowiązanym jako o stronie. Natomiast w niniejszym postępowaniu stronami są organ egzekucyjny oraz wnioskujący o wszczęcie egzekucji administracyjnej.
Końcowo organ odwoławczy podniósł, że powołane w zażaleniu orzecznictwo sądów administracyjnych zostało podjęte w indywidualnych sprawach. Nie stanowi ono ogólnie obowiązujących zasad prawnych, które miałyby wpływ na sposób postępowania we wszystkich sprawach tego typu. Ponadto wskazał na wydanie orzeczeń o odmiennej treści (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 2439/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 529/11).
W skardze na powyższe postanowienie Ośrodek A., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzucił im mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów: art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.), art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a., art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236) w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 62 K.p.a.
Zdaniem skarżącego, podstawą prawną upoważniającą go do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków ujętych w wystawionych przez niego tytułach wykonawczych jest art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Powołując się na wyrażoną w piśmiennictwie tezę, podniesiono, że izba wytrzeźwień – nie będąc organem administracji publicznej – jest wierzycielem opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień (K.Sobieralski, "Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień i organ wyższego stopnia nad tym wierzycielem", opubl. NZS 2009 r., nr 1, poz. 4). Jak zaznaczono, treść art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje w sposób wyraźny, kogo ustawodawca uważa za wierzyciela należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. Podobnie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U nr20, poz. 192 ze zm.), wskazuje, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izb, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni.
Wymienione wyżej przepisy potwierdzają, że skarżący jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (lub też powołaną do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku), co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. Za słusznością tego stanowiska przemawia dodatkowo fakt, iż strona jest podatnikiem podatku od towarów i usług zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w izbie wytrzeźwień, jak również to, że wpłaty z tytułu pobytu w izbie zasilają rachunek bankowy Ośrodka.
Ponadto strona podniosła, że Ośrodek A. stanowi statio municipii "[...]". Skoro zatem w świetle orzecznictwa sądowego stationes municipii działają obrocie prawnym w zastępstwie gminy, w sytuacji, gdy dochodzone roszczenie związane jest z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także – obok gminy – wskazać te jednostkę, jako statio municipii. Powyższe powoduje, że dodatkowe oznaczanie, iż w takiej sprawie działa Prezydent "[...]" jest zbędne. Na potwierdzenie swego stanowiska strona powołała uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 1993 r., sygn. akt ACz 200/93 (OSA 1993/11/76, Lex nr 5593), glosę L. Etela i B. Pahla do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1624/10, oraz publikację J.Jagody ("Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", red. B. Dolnicki, Warszawa 2010).
Ponadto przytaczając tezę uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r., sygn. akt III CZP 160/92 (OSNC 1993/6/102, Lex nr 3863), podniosła, że poprzez wskazanie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Ośrodka A. nie dochodzi do wyłączenia w postępowaniu egzekucyjnym udziału Prezydenta "[...]". Końcowo strona ponowiła argumentację zażalenia w kwestii zarzutu naruszenia art. 62 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
W przedmiotowej sprawie, kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" w zakresie zwrotu tytułów wykonawczych. Jako główny przedmiot sporu między Ośrodkiem A. a organami egzekucyjnymi I i II instancji należy uznać zwrot tytułów wykonawczych z dnia "[...]" przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wobec uznania, że Ośrodek A. nie jest wierzycielem w przedmiotowej sprawie.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdza, że ocena prawna głównego przedmiotu sporu, zawarta w zaskarżonym postanowieniu, nie narusza przepisów prawa. Otrzymane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuły wykonawcze nr "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]", zawierają wadę, która przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego do zobowiązanego, w celu wykonania obowiązku, może być wyeliminowana poprzez wystawienie tytułu wykonawczego zawierającego prawidłowe dane wierzyciela.
Podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego może być bowiem jedynie prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy. Nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela w treści tytułu wykonawczego oznacza spełnienie przesłanki z art. 29 § 2 u.p.e.a., obligującej organ egzekucyjny do zwrotu tytułu wykonawczego.
Jak wynika z akt sprawy, w treści tytułów wykonawczych w rubryce "oznaczenie wierzyciela" wskazano Ośrodek A., natomiast w miejscu przeznaczonym na pieczęć urzędową wierzyciela znajduje się pieczęć Ośrodka.
W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwana dalej ustawą egzekucyjną, wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast art. 1a pkt 14 ustawy egzekucyjnej stanowi, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta) lub marszałka województwa.
Przepis art. 5 ustawy egzekucyjnej rozwija zawarte w art. 1a pkt 13 tej ustawy pojęcie wierzyciela. W myśl bowiem art. 5 § 1 pkt 2 powyższej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.
Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o samorządzie gminnym, gminy wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują także sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej realizowane m.in. w oparciu o ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zgodnie natomiast z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania w tym zakresie działalności organizacji społecznych i zakładów pracy. Przedmiotowe ustawowe obowiązki w tym zakresie, jednostka samorządu terytorialnego wypełnia za pomocą, m. in. izb wytrzeźwień, które są prowadzone i organizowane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie art. 39 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Stosownie do art. 39 w/w ustawy, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Organem zaś wykonawczym samorządu jest prezydent danego miasta. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zadania prezydenta miasta, do których należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Poza tym prezydent miasta jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust.
- 5) – jakimi są m.in. izby wytrzeźwień.
Ośrodek A. jest jednostką pomocniczą wobec właściwego miejscowo organu wykonawczego administracji samorządowej, a więc Prezydenta "[...]". W związku z tym, działania wynikające z zakresu działania Ośrodka należą do zadań własnych, a dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy i pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy.
W świetle powyższego wynika zatem, że wierzycielem - w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. W rubryce "oznaczenie wierzyciela" na tytule wykonawczym nie może zatem figurować Dyrektor Ośrodka A. Również Rada Miasta "[...]" nie jest organem wykonawczym, w związku z czym, nie może wystawiać tytułów wykonawczych.
Organem reprezentującym interesy danej gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych jest Prezydent Miasta "[...]". W związku z tym, organem uprawnionym do żądania m.in. wykonania obowiązku (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) pozostaje Prezydent i ten organ, powinien być postrzegany jako wierzyciel.
Dyrektor Stołecznego Ośrodka nie jest tu samodzielnym organem, ma natomiast prawo reprezentować interesy m. "[...]’ jako posiadający do tego upoważnienie, zgodnie z jego zakresem. Uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień (także Ośrodka A.) jest między innymi pobranie opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie ustawy egzekucyjnej. W ocenie Sądu, nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu.
W związku z powyższym, Sąd nie przychylił się do argumentacji Skarżącego, wskazującej, że na podstawie posiadanego pełnomocnictwa z dnia 03.02.2010 r., Ośrodek uzyskał uprawnienie do posługiwania się własną nazwą podczas reprezentowania Miasta "[...]’ w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a to poprzez uzyskanie statusu statio municipi. Wskazane bowiem przez Skarżącego orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny nie stanowią podstawy do twierdzenia, iż Ośrodek może samodzielnie występować jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem wskazywać siebie jako wierzyciel w treści wystawionych tytułów wykonawczych. Wstępując na drogę cywilnego postępowania sądowego, można co prawda (fakultatywnie) wskazywać kierownika odpowiedniej jednostki organizacyjnej gminy - dokonując sprecyzowania oznaczenia strony (w przypadku gdy jest nią gmina).
Nie oznacza to jednak, iż Ośrodek może występować samodzielnie, jako odrębna strona, we wskazanych postępowaniach. Należy również stwierdzić, że na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji, takich uprawnień nie posiada ani Dyrektor Ośrodka, ani sam Ośrodek.
Na tle wskazanych wyżej przepisów prawa tracą zatem na znaczeniu przedstawione w treści skargi poglądy doktryny i wskazane przepisy prawa (art. 2a i art. 16c ustawy z dnia 31.01.1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, a także § 17 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych). Trzeba bowiem zaznaczyć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest zagadnienie uprawnienia Ośrodka do używania pieczęci urzędowej, której stosowanie normują przepisy powołanych aktów prawnych.
Sąd odrzucił również zarzut naruszenia art. 62 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.), mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 K.p.a. i umożliwiającego wspólne rozpatrzenie odrębnych spraw w ramach współuczestnictwa formalnego. Zgodnie z jego treścią, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
Należy bowiem wskazać, że w niniejszej sprawie właściwy był ten sam organ administracji publicznej (Naczelnik Urzędu Skarbowego). Przedmiotem sprawy była kwestia dopuszczalności egzekucji należności pieniężnych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień w sytuacji niewłaściwego oznaczenia wierzyciela w tytułach wykonawczych (ten sam stan faktyczny). Ponadto postępowanie oparte zostało na tej samej podstawie prawnej (art. 29 u.p.e.a.). Podkreślić przy tym należy, że na etapie badania tytułów wykonawczych pod względem spełniania wymogów z art. 27 u.p.e.a. oraz dopuszczalności egzekucji administracyjnej istnieją dwie strony - organ egzekucyjny oraz wierzyciel (wnioskujący o wszczęcie egzekucji administracyjnej). W związku z powyższym Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające prowadzenie postępowania przez organ egzekucyjny w ramach współuczestnictwa formalnego.
Podsumowując należy stwierdzić, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków o których mowa, jest jednostka bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Skoro zatem działania podejmowane w ramach Ośrodka A. należą do zadań własnych"[...]", a opłaty za doprowadzenie i pobyt w tym Ośrodku pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy, to organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty jest organ wykonawczy "[...]" - Prezydent Miasta"[...]". Zatem na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty jest Prezydent "[...]", który zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej jest wierzycielem w stosunku do tej opłaty.
Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Wojciecha Czajkowskiego do wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 o sygn. akt: I SA/Ol 176/12
Moim zdaniem, strona skarżąca zasadnie kwestionuje w niniejszej sprawie dokonany przez organ egzekucyjny zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a..
Stosownie do treści zdania pierwszego tego przepisu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. określono wymogi formalne tytułu wykonawczego, wskazując w pkt 1 § 1, iż tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela.
W myśl pkt 13 art. 1a u.p.e.a., przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jeśli obowiązki wynikają z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa, wierzycielami są organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowane w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku lub powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności, wierzycielem jest podmiot, na rzecz którego zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (p. Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji C. Kulesza LEX 2010 pkt 3.1).
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. o sygn. akt: II FSK 737/05) zwracano uwagę, iż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem merytorycznym, lecz postępowaniem wykonawczym, którego celem jest wykonanie przymusowo obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wszczynając egzekucję administracyjną organ egzekucyjny, stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Uprawnienia organu egzekucyjnego sprowadzają się zatem do badania dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Nie dotyczą one natomiast zagadnień merytorycznych, rozstrzyganych na podstawie przepisów innych dziedzin prawa w tym, jak w niniejszym przypadku, analizy zakresu uprawnień i przedmiotu działania podmiotu żądającego wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie sporne tytuły spełniały wszystkie wymogi formalne określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., w tym wymóg oznaczenia wierzyciela. W takim zaś stanie rzeczy, ustalanie przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne, legitymacji wierzyciela do wystawienia tytułów wykonawczych w oparciu o wnikliwą analizę prawną przepisów dotyczących właściwości rzeczowej jednostek organów samorządowych, uważam za zbyt daleko idące i wykraczające poza kompetencje organu egzekucyjnego.
Podmiot wywodzący swoją uprawnienie do działania jako wierzyciel, wobec wątpliwości organu w tym zakresie, zobowiązany jest przedstawić w związku z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, stosowne dokumenty potwierdzające to uprawnienie. W stanie faktycznym sprawy organ egzekucyjny powinien zatem wezwać wierzyciela do ich nadesłania w terminie 7 dni, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. art. 1a pkt 13 u.p.e.a.. W przypadku nieusunięcia braków i dalszych wątpliwości w tej kwestii, pozostawić zaś skierowany do niego tytuł wykonawczy bez rozpoznania.
Jak już wskazałem, badanie przez organ egzekucyjny legitymizacji wierzyciela do działania w konkretnej sprawie i dokonywanie wnikliwej, merytorycznej analizy prawnej oraz oceny zagadnień związanych z kompetencjami jednostek samorządowych na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, czy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wykracza poza kompetencje organu egzekucyjnego. Konsekwencją przyjęcia przez organy takiego trybu postępowania był zwrot prawidłowo wystawionych z punktu widzenia kryteriów formalnych, tytułów wykonawczych podmiotowi, który według oceny zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie został uznany przez organ za wierzyciela. Zwrot tytułu innemu podmiotowi niż wierzyciel wykracza zaś poza dyspozycję art. 29 § 2 w zw. z art. 13 pkt 1a u.p.e.a..
Uważam tym samym, iż zwrot wystawionych przez Ośrodek A spornych tytułów wykonawczych nastąpił z naruszeniem w/w przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z zarzutami i obszerną argumentacją skargi na tle wynikłej z treści zaskarżonego postanowienia kwestii spornej, pragnę natomiast zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionymi do żądania wykonania tych obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej są przede wszystkim organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowane wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W przypadku obowiązków wobec jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie to należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ j.s.t. jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych lub zachowań niemających charakteru pieniężnego, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 10 i 11 u.p.e.a. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można w szczególności instytucje, jak szkoły publiczne, czy inne państwowe lub samorządowe zakłady administracyjne.
Takim zakładem administracyjnym jest też izba wytrzeźwień. Uprawnienia tych izb wynikają z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 39 wymienionej ustawy, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Stosownie do treści jej art. 42 ust. 5a "Egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Na podstawie ust. 6 tego artykułu wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izby wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynikają obowiązki i uprawnienia dla dyrektora Izby, który w myśl § 5 decyduje o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do izby osoby w stanie nietrzeźwości.
Z kolei, stosownie do treści § 17 powołanego rozporządzenia, "Osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni". Analiza powołanych wyżej przepisów prawnych daje moim zdaniem podstawę do wniosku, że za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień ustawodawca uważa izbę wytrzeźwień, a nie inne podmioty. Prowadzący izbę wytrzeźwień Ośrodek A, jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Jest więc wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Moim zdaniem, nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, który uprawnienia wierzycielskie Prezydenta Miasta wywodzi z art. 54 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591).
Zgodnie z tym przepisem, "Dochody gminy są określone w odrębnych ustawach". Według art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, "Źródłami dochodów własnych gminy są: m.in. dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych". Powyższe przepisy o charakterze generalnym nie zmieniają uprawnień izby wytrzeźwień do dochodzenia opłat za pobyt osoby w izbie wytrzeźwień. Są to bowiem opłaty należne tej jednostce, a nie gminie. W związku z powyższym, wbrew stanowisku organu uprawnionym do wystawienia tytułów wykonawczych był skarżący, do reprezentowania którego uprawniony jest dyrektor. Umocowanie dyrektora izby do działania, mimo iż jest on powoływany przez organ gminy, wynika z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i powołanych wcześniej przepisów wykonawczych do tej ustawy. Organ dokonał zatem błędnej wykładni powyższych przepisów w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., sprzecznej zresztą z jednoznacznym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu postanowienia z dnia z dnia 22 września 2011 r., o sygn. akt II GSK 1020/11), który stwierdził m.in., że nie budzi wątpliwości fakt, iż strona skarżąca –Ośrodek A jako wierzyciel jest stroną postępowania egzekucyjnego przed organem egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Z wyżej opisanych względów uważam, że zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.