Uzasadnienie
Gmina A pismem z dnia "[...]"r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z "[...]" r. zaskarżając ją w całości.
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Miejska w A podjęła w dniu "[...]"r. uchwałę nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy A z tytułu pożyczki krótkoterminowej na przejściowy deficyt budżetu w roku 2019 poprzez restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu. W §1 ww. uchwały wskazano, że Rada Gminy wyraża zgodę na zawarcie umowy przejęcia długu Gminy A, na podstawie art. 518 § 1 pkt. 3 Kodeksu cywilnego, przez osobę trzecią z tytułu zobowiązania wobec wierzyciela wynikającego z zaciągnięcia pożyczki odnawialnej na przejściowy deficyt budżetu na rok 2019 w kwocie "[...]" zł. W §2 uchwały wskazano natomiast, że spłata zobowiązań wynikających z zawartej umowy określonej w § 1 obejmujących zobowiązanie główne oraz odsetki i prowizje wobec wierzyciela nastąpi do dnia "[...]" r. W §3 wskazano, ze źródłem pokrycia zobowiązania określonego §2 będzie restrukturyzacja zadłużenia poprzez emisję papierów wartościowych Gminy A w 2020r.
Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w A z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium Izby) stwierdziło, że przedmiotową uchwałą Gmina Miejska w A zaciągnęła zobowiązanie mające wpływ na wysokość jej długu publicznego. Umotywowano to tym, że wcześniej zaciągnięta pożyczka na przejściowy deficyt budżetu na rok 2019 w kwocie "[...]" zł, która miała być pierwotnie spłacona przez Gminę A do końca 2019r, będzie spłacona przez inny podmiot w ramach przejęcia długu. Uznano, że w związku z powyższym dług Gminy A będzie wyższy na koniec 2019 roku o "[...]" zł. Jednocześnie Kolegium Izby podniosło, że uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" r. ustaliło skarżącej gminie - na podstawie art. 240b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej jako:"u.f.p." - budżet na rok 2019, w tym indywidualny wskaźnik zadłużenia na poziomie "[...]"%.
Powyższe, jak wywodziło Kolegium Izby oznaczało, że każda zmiana budżetu gminy dokonana przez jej organy nie mogła przekraczać tego wskaźnika (art. 240a ust. 9 w zw. z art. 240b ust. 2 u.f.p.). Konsekwencją podjęcia przez Radę Miejską w A uchwały nr "[...]" z dnia "[...]"r., był wzrost nominalnego długu gminy, wzrost kosztów obsługi zadłużenia przy jednoczesnym wprowadzeniu zmian w budżecie powodujących zwiększenie stopnia niezachowania relacji, o której mowa w art. 243 u.f.p. (indywidualnego wskaźnika zadłużenia). Ustalono, że w związku z przejęciem długu Gminy A przez inny podmiot, jej indywidualny wskaźnik zadłużenia wzrośnie z "[...]"% do "[...]"%.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Rada Miejska w A złożyła "[...]"r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Kolegium Izby zarzucono naruszenie art. 211 ust. 2 u.f.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w A z dnia "[...]" r. po zakończeniu roku budżetowego oraz art. 243 w zw. z art. 240b ust. 1 i art. 240a ust. 9 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu uchwały skarżąca Gmina podniosła, że jedynym zarzutem postawionym przez Kolegium Izby w zaskarżonej uchwale było dopuszczenie do nie zachowania relacji z art. 243 u.f.p. Jednocześnie podkreślono, że nie można orzekać o nieważności uchwał budżetowych podjętych w roku poprzednim z uwagi na to, iż - zgodnie z art. 211 ust. 2 u.f.p. - budżet jest rocznym planem finansowym. Uznano, że - ze względu na powyższe - bezprzedmiotowe jest również wszczęcie po 31 grudnia postępowania nadzorczego w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137), dalej jako: "u.r.i.o.) i ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej. Zdaniem skarżącej uchwała, której nieważność stwierdziło Kolegium Izby nie jest, ani uchwałą budżetową, ani uchwałą o zmianie budżetu. Dlatego też nie mają do niej zastosowania przepisy art. 243, 240a i 240b u.f.p.
Skarżąca przyznawała jednak, że uchwała ta "rzutuje na budżet Gminy A", jednak nie można stwierdzić jej nieważności powołując się na zwiększenie indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Jak wskazywano w uzasadnieniu skargi pod kątem zwiększenia wskaźnika z art. 243 u.f.p., Kolegium Izby mogło badać dopiero uchwałę w sprawie zmiany budżetu tj. uchwałę Nr "[...]" r. z dnia "[...]"r. Równocześnie jednak sama skarżąca podnosiła, że "podjęcie uchwały nr "[...]" wymusiło potrzebę zmiany uchwały budżetowej Gminy A na 2019 rok i zostało to dokonane uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]"r."
Kolegium Izby w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazano, że zarzuty podniesione w skardze w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego Nr "[...]" z dnia "[...]" r., dotyczące naruszenia art. 243 w zw. z art. 240b ust. 1 i 240a ust. 9 u.f.p. nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Jak wywodziło Kolegium Izby uchwałą nr "[...]" r. z dnia "[...]"r. Rada Miejska w A postanowiła wyrazić zgodę na zawarcie - na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego - umowy przejęcia przez osobę trzecią długu Gminy A, wynikającego z zaciągnięcia pożyczki w kwocie "[...]"zł na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu na rok 2019. Jednocześnie określono, że źródłem pokrycia zobowiązania wynikającego z umowy przejęcia długu będzie emisja papierów wartościowych Gminy A w roku 2020. W podstawie prawnej powyższej uchwały wskazano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako:"u.s.g." oraz art. 518 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r.
Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej jako:"k.c." W art. 518 k.c. uregulowano instytucję subrogacji ustawowej, polegającą na wstąpieniu z mocy ustawy osoby trzeciej w prawa zaspokojonego wierzyciela. Jedną z postaci takiej subrogacji jest konwersja długu uregulowana wart. 518 § 1 pkt 3 k.c. Kolegium Izby podkreślało, że w wyniku subrogacji następuje zmiana wierzyciela, lecz wierzytelność na skutek jej spłacenia (przez osobę trzecią) nie wygasa, lecz trwa nadal ze zmienionym podmiotem po stronie wierzyciela. Jak podkreślał organ w przedmiotowej sprawie miała miejsce konwersja długu, czyli przemiana jednego długu na inny, którego źródłem pokrycia - zgodnie z § 3 uchwały, której nieważność stwierdziło Kolegium Izby - miała być emisja papierów wartościowych Gminy A w roku 2020. Jak wywodziło dalej Kolegium Izby podejmowanie przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwał wyrażających zgodę na przejecie długu na podstawie art. 518 § 1 pkt 3 k.c. przez osobę trzecią, jest prawnie dopuszczalne.
Uchwały takie podejmowane są wówczas, gdy istnieje potrzeba wydłużenia spłaty zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego celem zachowania relacji wynikających z art. 243 u.f.p. Kolegium zaznaczało przy tym, że w takich sytuacjach dochodzi do nowych zobowiązań z nowym wierzycielem i obowiązkiem organu nadzoru jest dokonanie ustaleń w zakresie wpływu umowy o przejęciu długu na budżet jednostki samorządu terytorialnego oraz wielkości i wskaźniki zapisane w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Jak wywodziło kolegium, zaciągnięcie przez skarżącą nowego zobowiązania wynikającego z przejęcia długu, ma wpływ na wysokość jej długu publicznego. W szczególności ustalono, że wskaźnik niezachowania relacji określonych wart. 242-244 u.f.p. (indywidualny wskaźnik zadłużenia) ustalony przez Kolegium Izby przy ustalaniu - na podstawie art. 240b ust. 1 u.f.p. - budżetu skarżącej na rok 2019, zwiększył się z "[...]"% do "[...]"%, co stanowi naruszenie art. 240a ust. 9 w zw. z art.240b ust. 2 u.f.p.
Jak podkreślano, ustalenie przez Kolegium Izby budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez zachowania relacji określonych wart. 242-244 u.f.p., oznacza że jednostka ta nie może podejmować zobowiązań mających wpływ na taką zmianę budżetu, która powodowałaby zwiększenie stopnia niezachowania tych relacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Stosownie do treści art.1 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powyższej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem.
Na wstępie należy przypomnieć, że w celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ust. 2 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy i zarządzeń wójta objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w art. 91 ust. 1 tej ustawy określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.
Przedmiotem oceny Sądu jest zatem ustalenie, czy uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia "[...]" r., którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w A z dnia "[...]"r.
W zakresie stanu faktycznego bezspornym jest, że przedmiotową uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy A z tytułu pożyczki krótkoterminowej na przejściowy deficyt budżetu w roku 2019r poprzez restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu dokonano konwersji istniejącego zadłużenia. Poza sporem jest również to, że przedmiotowa uchwała miała wpływ na wysokość długu publicznego gminy, co przyznaje sama skarżąca.
Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do tego, czy do przedmiotowej uchwały miały zastosowanie przepisy art. 243, 240a i 240b u.f.p. Jak wskazuje bowiem skarżąca pod kątem zwiększenia wskaźnika z art. 243 u.f.p., Kolegium Izby mogło badać dopiero uchwałę w sprawie zmiany budżetu tj. uchwałę nr "[...]" r. z dnia "[...]" r. Drugą kwestią o charakterze spornym jest ewentualność naruszenia przez Kolegium Izby art. 211 ust. 2 u.f.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej po zakończeniu roku budżetowego, a wiec gdy przedmiotowa uchwała była już wykonana.
Wskazać należy, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia "[...]" r. nr "[...]" w sprawie ustalenia budżetu Gminy A na rok 2019 na podstawie art. 240b u.f.p. postanowiło ustalić budżet Gminy A na 2019r. Wskaźnik niezachowania relacji wynikający z budżetu Gminy A na 2019r., który został ustalony przez Kolegium wynosił "[...]" %. Każda zmiana budżetu dokonana przez organy gminy, zgodnie z art. 240b ust.2 u.f.p. nie mogła przekraczać tego wskaźnika.
Konsekwencją przyjęcia przez Radę Gminy A z uchwały z "[...]" r. nr "[...]" było stworzenie możliwości zaciągnięcia przez gminę zobowiązania w postaci konwersji istniejącego zadłużenia, co bezsprzeczne miało wpływ na wysokość długu publicznego gminy. Pożyczka na przejściowy deficyt budżetowy na rok 2019 w kwocie "[...]" zł, która miała być spłacona przez gminę do końca 2019r. została spłacona przez inny podmiot w ramach przejęcia długu gminy. Na koniec 2019r. zadłużenie gminy było wyższe o przedmiotową kwotę. Podkreślenia wymaga przede wszystkim wzajemny funkcjonalny związek uchwały nr "[...]" r. z dnia "[...]" r. przewidującej wprowadzenie zmian do uchwały budżetowej na 2019r. oraz uchwały z "[...]" r. nr "[...]" - w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy A z tytułu pożyczki krótkoterminowej na przejściowy deficyt budżetu w roku 2019r., poprzez restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu.
Okoliczności zależności obu aktów nie były kwestionowane przez skarżącą. Fakt, że zwiększenie długu gminy (przyjęcie nowych zobowiązań) zyskało swoją formalną podstawę de facto w dwóch odrębnych uchwałach, nie może skutkować wyłączeniem jednej z nich z pod nadzoru regionalnej izby obrachunkowej lub skutkować różnymi kryteriami oceny tych aktów. Uchwała z "[...]" r. nr "[...]" jak i uchwała z "[...]" r. nr "[...]" są wzajemnie zależne i prowadzą do tego samego skutku tj. konwersji części zadłużenia gminy. Dotyczą jedynie dwóch różnych etapów tego procesu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd Kolegium Izby w zakresie konieczności oceny uchwały z "[...]" r. nr "[...]" z punktu widzenia jej zgodności z art. 243 u.f.p.
Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał jednocześnie za konieczne wskazanie, że Kolegium Izby określając wzajemną relację obu wzmiankowanych wyżej uchwał słusznie wskazało, że uchwała Rady Miejskiej w A z "[...]"r. nr "[...]" stanowi pochodną zmian budżetowych dokonanych uchwałą z tego samego dnia tj. "[...]" r. nr "[...]". Chronologia działań Rady Miejskiej w A była bowiem wadliwa. Rada Miejska w A w §6 uchwały z "[...]" r. nr "[...]" ustaliła m.in. limit zobowiązań o charakterze dłużnym z tytułu umów restrukturyzacyjnych zadłużenie poprzez przejęcie długu tj. zobowiązań dłużnych innych niż wymienione w § 5 (tej uchwały) - w wysokości "[...]" zł. De facto to postanowienia uchwały nr "[...]" stwarzały możliwość podjęcia w ramach budżetu gminy na 2019r. zobowiązań o których mowa w uchwale nr. "[...]" - podjętej również "[...]" r. Nie zaprzeczalna jest jednak - niezależnie od przyjętej chronologii przyjmowania uchwał - współzależności obu aktów.
Dotyczą one co prawda różnych działań (zmiany budżetu gminy i odpowiadającej zmianom budżetu konwersji długu) lecz są to etapy jednego procesu. Tym samym nie było możliwe zakwestionowanie uchwały nr "[...]" bez jednoocznego zakwestionowania uchwały nr "[...]", która merytorycznie i funkcjonalnie zależna była od postanowień uchwały nr "[...]". Oba akty stanowiły bowiem funkcjonalną całość, z tym, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nadrzędnym aktem, warunkującym możliwość podjęcia drugiego była uchwała nr "[...]" w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia budżetu Gminy A na rok 2019r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 211 ust. 2 u.f.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr "[...]" wskazać należy, że skald orzekający w niniejszej sprawie akceptuje i podziela pogląd Kolegium Izby, zgodnie z którym moc wiążąca budżetu jest ograniczona w czasie (zasada roczności) i stwierdzenie nieważności uchwały po upływie roku budżetowego nie jest możliwe, ponieważ dotyczy aktu, który utracił moc obowiązującą. Takie same zasady dotyczą uchwał w sprawie zmiany budżetu. Uchwała Rady Miejskiej w A z "[...]" r. nr "[...]" której nieważność stwierdziło Kolegium Izby z formalnego punktu widzenia nie jest, ani uchwałą budżetową, ani uchwałą w sprawie zmiany budżetu. Z tej przyczyny Kolegium Izby nie było uprawnione do rozszerzania ograniczeń w zakresie zakazu stwierdzania nieważności kontrolowanych aktów na przedmiotową uchwałę. Stwierdzenie, że obciążona była ona istotnymi wadami prawnymi skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącej, że niekonsekwentne jest stwierdzenie nieważności uchwały nr "[...]" i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały nr "[...]" o zmianie budżetu. Oba akty zostały bowiem zakwestionowane przez Kolegium Izby, lecz w stosunku do uchwały o zmiennie budżetu zaistniała formalna przeszkoda w stwierdzeniu jej nieważności, która nie dotyczyła uchwały nr "[...]". Na marginesie dodać należy również, że z punktu widzenia merytorycznej treści uchwał, uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie zobowiązania Gminy A z tytułu pożyczki krótkoterminowej na przejściowy deficyt budżetu w roku 2019 poprzez restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu była następstwem, a nie przyczyną uchwały nr "[...]" w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia budżetu Gminy A na rok 2019r. Uchwała w sprawie zmiany budżetu pozwoliła bowiem na podjęcie zobowiązań o charakterze dłużnym z tytułu restrukturyzacji zadłużenia, poprzez przejęcie długu o czym mowa w uchwale nr "[...]".
Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.