Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 193/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (dalej jako: "WSA w Olsztynie", "Sąd") decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji", "organ"), którą ustalono P. B. (dalej jako: "strona", "skarżący") kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) - dalej jako: "PROW 2014-2020".

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący przystąpił do PROW 2014-2020, podejmując tym samym zobowiązanie ekologiczne w roku 2016. Terminem rozpoczęcia 5-cio letniego okresu był dzień 15 marca 2016 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 13 czerwca 2016 r. strona złożyła wniosek do Kierownika BP ARiMR o przyznanie płatności w ramach PROW 2014-2020 na 2016 r. Jako pierwszy wniosek, razem z wydaną na jego podstawie decyzją ukształtował on elementy składające się na zobowiązanie ekologiczne.

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatność ekologiczną na 2016 r. w wysokości 22.153,39 zł. (dwadzieścia dwa tysiące sto pięćdziesiąt trzy złote i 29 groszy), w tym:

1. 1) Wariant: 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji,
2. 2) Wariant: 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji,
3. 3) Wariant: 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji.

Ustalając jednocześnie obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym, stanowiący powierzchnię: zobowiązanie Wariant: 10.2 podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię równą 1,12 ha, zobowiązanie Wariant: 11.1 podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię równą 13,81 ha, zobowiązanie Wariant: 8.1 podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię równą 10,42 ha. Sumaryczna wartość gruntów zobowiązania ekologicznego została ustalona w roku 2016 na 25,35 ha.

Następnie 9 maja 2017 r. został złożony wniosek kontynuacyjny do Kierownika BP ARiMR o przyznanie płatności ekologicznej na 2017 r. (dalej jako: "płatność ekologiczna").

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatność ekologiczną na 2017 r. w wysokości 2.259,68 zł (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt dziewięć złotych i 68 groszy). w tym:

1. 1) Wariant: 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji,
2. 2) Wariant: 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Zadeklarowany obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym stanowił powierzchnię: zobowiązanie Wariant: 10.2 podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię równą 1,12 ha, zobowiązanie Wariant: 11.1 podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię równą 24,23 ha. Sumaryczna wartość gruntów zobowiązania ekologicznego w roku 2017 wyniosła zatem 25,35 ha. W przypadku Wariantu: 11.1 organ I instancji zakwalifikował do przyznania płatności ekologicznej powierzchnię 2,72 ha. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie posiada zarejestrowanej siedziby stada, co powoduje, iż nie jest posiadaczem zwierząt gospodarskich zgłoszonych do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt, tj. bydła, kóz i owiec oraz na wykazie z Jednostki Certyfikowanej wystąpił brak potwierdzenia jakichkolwiek zwierząt wskazanych w Załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo Ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 370, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne").

Do dnia 31 października 2017 r. strona nie złożyła też zaświadczenia o zarejestrowanych zwierzętach (w przypadku strony koniowatych). Tym samym, w ocenie organu nie spełniła ona warunków przyznania płatności ekologicznej do 21,51 ha, stanowiącej pozostałą część z 25,35 ha (powierzchni zadeklarowanej w ramach Wariantu 11.1). Organ ustalił bowiem, że wyliczona liczba DJP (duża jednostka przeliczeniowa inwentarza, dalej jako: "DJP") dla strony wynosi 0,00. Zgodnie z §9 ust. 3 w zw. z §4 ust. 1 pkt 11 oraz §9 ust. 9 pkt 1 lit. b, §9 ust. 12, §9 ust. 10 pkt 2 i Załącznikiem nr 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w §4 ust. 1 pkt 11 (Pakiet 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji) płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w Załączniku nr 5 (ust. 1 pkt 7 - koniowate) do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów (w tym przypadku Pakietu 11).

Przy ustalaniu spełniania ww. warunków bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni. Przedmiotowe zaświadczenie rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. Liczbę DJP oblicza się jako sumę iloczynów liczby poszczególnych rodzajów zwierząt i współczynników ich przeliczenia na DJP, które są określone w Załączniku nr 6 do rozporządzenia, według średniego stanu z okresu określonego w ust. 9, przy czym liczba zwierząt jest ustalana na podstawie danych zawartych w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b - w przypadku koni.

Równocześnie, pismem z 23 kwietnia 2019 r. Kierownik BP ARiMR zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2016 w ramach PROW 2014-2020, przyznanych na mocy decyzji z "[...]". W jego wyniku, decyzją z "[...]" ustalona została kwota nienależnie pobranych płatności do zwrotu w łącznej wysokości 7.719,79 zł (siedem tysięcy siedemset dziewiętnaście złotych i 79 groszy). Wskazując, że przyznanie płatności ekologicznej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu ekologicznym. Zgodnie z §2 ust. 1 tego aktu prawnego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), który oprócz warunków określonych w pkt 1-3 spełnia również warunek z pkt 4, czyli przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W roku 2017 (kolejnym roku trwania zobowiązania ekologicznego), w ocenie organu strona nie spełniła, w odniesieniu do 21,51 ha z 24,23 ha zadeklarowanej powierzchni dla Pakietu 11 warunku posiadania i zarejestrowania odpowiedniej liczby koni.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania, wskazała, że rozpatrując sprawę wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 Kierownik BP ARiMR nie uwzględnił jej oświadczenia oraz zaświadczenia Podmiotu A o liczbie posiadanych koni. Wskazując w dalszej kolejności, że z ww. zaświadczenia wynika, że na 1 stycznia 2018 r. posiadał on zarejestrowanych 8 koni. Dodał też, że stan ten odnosi się także do 2017 r. Zdaniem skarżącego organ I instancji przyjął do wyliczeń zaświadczenie z 24 maja 2018 r., które nie uwzględniało, w odniesieniu do złożonego później, tj. 31 października 2018 r. zaświadczenia - młodych koni, urodzonych w jego gospodarstwie. Dodał ponadto, że z raportu z kontroli "Ekologiczna uprawa roślin i utrzymanie zwierząt" (dalej jako: "raport z kontroli"), przeprowadzonej 25 września 2017 r. wynika, że liczba posiadanych przez niego koni wynosiła 7.

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor OR ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nowe dowody z dokumentów, które powinny zostać ocenione przez organ I instancji, a które pojawiły się już po wydaniu decyzji I instancyjnej. Wskazał jednocześnie, że organ powinien wypowiedzieć się, jaki wpływ na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy mają: raport z kontroli oraz pismo Dyrektor OR ARiMR do Podmiotu A z dnia 18 października 2018 r. o udzielenie wyjaśnień o liczbie koni zarejestrowanych, będących w posiadaniu skarżącego w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Zaznaczając równocześnie, że należy to zrobić w ich wzajemnym powiązaniu. W jego ocenie, organ powinien też zweryfikować, w związku z tym kwotę do zwrotu z tytułu niespełnienia warunku przyznania płatności ekologicznej.

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR ustalił nową kwotę nienależnie pobranych płatności do zwrotu, w łącznej wysokości 17.806,79 zł (siedemnaście tysięcy osiemset sześć złotych i 79 groszy), podtrzymując, że w sprawie nastąpił fakt niespełniania przez stronę w roku 2017 warunku płatności, o którym jest mowa w §9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. W odniesieniu do 21,51 ha z 24,23 ha powierzchni zadeklarowanej dla Pakietu 11 nie został spełniony warunek posiadania i zarejestrowania w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. odpowiedniej liczby koni.

W dniu 3 sierpnia 2020 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania w ustalonej decyzją kwocie. Wskazał równocześnie, że w jego ocenie kwota nienależnie pobranych płatności jest zawyżona. Wskazał też, że wykonał poprzednią decyzję wymiarową i dokonał zwrotu 7.719,79 zł (siedem tysięcy siedemset dziewiętnaście złotych i 79 groszy) z tytułu nienależnie pobranych płatności. Podkreślił też, że nie wie, na jakiej podstawie ARMiR twierdzi, że nie posiada on zarejestrowanej siedziby stada koni, skoro dostarczył w tym przedmiocie zaświadczenie wydane przez Podmiot A. Dodał też, że również coroczny raport z kontroli zawiera zapisy o ilości posiadanych koni. Zauważył ponadto, że metodyka wyliczenia kwoty do zwrotu za rok 2016 jest dla niego niekorzystana i nie uwzględnia zaświadczeń o liczbie koni, w których posiadaniu jest Biuro Powiatowe ARMiR. Dodał także, że ARMiR raz twierdzi, że skarżący posiada konie, a innym razem, że nie.

Decyzją z "[...]" Dyrektor OR ARiMR ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie realizowanych w latach poprzednich pakietów lub wariantów, co jest konieczne dla ustalenia wysokości kwot nienależnie pobranych płatności. Tym samym nie dokonał on, w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Wskazał również na braki oraz błędy tego postępowania, które skutkują stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dodał również, że rozpatrując ponownie sprawę, po ustaleniu, jakie pakiety lub warianty były realizowane na danej powierzchni zobowiązania ekologicznego (w kolejnych latach jego realizacji), a następnie po wyliczeniu wysokości kwoty do zwrotu, w związku z niespełnieniem warunku przyznania płatności ekologicznej organ I instancji przedstawi argumentację uzasadniającą poprawność podjętego rozstrzygnięcia oraz ustosunkuje się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Wskaże również, w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości uzasadnienie prawne oraz dokładnie wyjaśni tok swojego rozumowania.

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych do zwrotu w łącznej wysokości 18.032,09 zł (osiemnaście tysięcy trzydzieści dwa złote i 9 groszy). Podtrzymał po raz kolejny, że w sprawie nastąpił fakt niespełniania warunku płatności, o którym jest mowa w §9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. Skarżący nie spełnił bowiem, w odniesieniu do 21,51 ha z zadeklarowanej powierzchni 24,23 ha warunku posiadania i zarejestrowania w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. odpowiedniej liczby koni. Z ustaleń organu wynikało bowiem (opartych na zaświadczeniu dostarczonym w dniu 2 maja 2019 r., wystawionym na formularzu opracowanym przez ARMiR, bez daty jego wystawienia), że liczba 5 koni tam wskazana, była ilością niewystarczającą (po przeliczeniu na DJP), w odniesieniu do powierzchni 21,51 ha w ramach Pakietu 11, powodując, że nie przyznano stronie płatności ekologicznej w pełnej wysokości.

W dniu 2 listopada 2020 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. Wskazał równocześnie, że w jego ocenie kwota nienależnie pobranych płatności jest krzywdząca. Dodał też, że organ I instancji wydał w jego sprawie trzy decyzji, w których zmienia się metoda wyliczania nienależnie pobranych płatności, powodując każdorazowo ich wzrost. Zauważył również, że w decyzji z "[...]" organ I instancji stwierdził, że "nie ma podstaw do nieuznania faktu posiadania ośmiu koni", a pomimo to, na podstawie przywołanych w niej przepisów prawa ustalił, że skarżący nie spełnił warunków dla programu ekologicznego, którego jest uczestnikiem. Podkreślił także, że jest posiadaczem koni, uprawniających go do otrzymania płatności za rok 2017, a postępowanie Kierownika BP ARiMR w jego sprawie jest dla niego niezrozumiałe, gdzie rodzaj druku decyduje o zwrocie płatności. Skarżący dodał równocześnie, że nie kwestionuje braku płatności za rok 2017, ale windykacja za rok 2017 jest dla niego krzywdząca i się z nią nie zgadza.

Decyzją z "[...]" Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jego ocenie, istota sporu sprowadza się do tego, czy w ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu środków wypłaconych za rok 2016 w ramach PROW 2014-2020, z uwagi na okoliczność, na którą powołuje się organ I instancji, iż strona nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności określonych w rozporządzeniu ekologicznym (§31 ust. 1). Wskazał również, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy oraz przedstawione w odwołaniu zarzuty nie pozwalają na uchylenie decyzji I instancyjnej. Zauważył też, że strona w roku 2017 nie złożyła w terminie zaświadczenia o posiadanych koniach, o którym jest mowa w §9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego. Nie spełniła ona również warunku posiadania odpowiedniej liczby zarejestrowanych koni, jako kluczowego do przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 11. Do wyliczenia bowiem liczby DJP, o której jest mowa w §9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego powinny być brane pod uwagę konie posiadane i zarejestrowane w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego w tym okresie skarżący był w posiadaniu 5 zarejestrowanych koni.

W stosunku zaś do 3 innych koni, o wskazanych w decyzji numerach stwierdził, że nie mogą być one uwzględnione przy wyliczeniu liczby DJP w okresie referencyjnym na rok 2017, gdyż wpis do rejestru uzyskały one dopiero 19 września 2018r., czyli po wymaganym na 2017 r. okresie referencyjnym, tj. od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Łącznie więc, dla 5 koni posiadanych i zarejestrowanych przez skarżącego w okresie referencyjnym, zgodnie z Załącznikiem nr 6 do rozporządzenia ekologicznego liczba DJP wyniosła 5,847. Powierzchnia zaś zadeklarowana prze stronę we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 w ramach Pakietu 11 wyniosła 24,23 ha (w tym 2,72 ha upraw z przeznaczeniem do wykorzystania jako nawóz zielony, pozostała część 21,51 ha upraw z przeznaczeniem do wykorzystania na paszę). Warunek przyznania płatności ekologicznych, stosownie do §9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego został spełniony na powierzchni 2,72 ha, w myśl którego płatność ekologiczna do gruntów, może zostać przyznana bez spełnienia warunku posiadania zwierząt, jeżeli określone uprawy zostaną wykorzystane jako nawóz zielony.

W stosunku zaś do pozostałej części, tj. do 21,51 ha należało spełnić warunek posiadania odpowiedniej liczby, zarejestrowanych koni, w okresie referencyjnym dla danego roku. Wyliczona liczba DJP dla ww. powierzchni wyniosła jak już wspomniano 5,847. Liczba DJP na hektar gruntu wyniosła więc 0,27 (5,847 DJP/21,51 ha). To zaś spowodowało, że wyliczona w 2017 r. liczba DJP dla hektara gruntu była niższa od wskazanej w §9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, której wysokość określono na poziomie 0,3 DJP na hektar. Tym samym strona nie spełniła warunku określonego w §9 ust. 3 i ust. 9 tego aktu, czym spowodowała konieczność ustalenia nienależnie pobranych płatności ekologicznych w latach poprzednich, na podstawie §31 ust. 1 wspomnianego aktu prawnego.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy przywołał treść art. 44 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 562 ze zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L nr 347 z 20 grudnia 2013r., s. 547, dalej jako: rozporządzenie nr 1306/2013) - wskazując jednocześnie, że z uwagi na przekroczenie przez kwotę nienależnie pobranej płatności, na którą składa się kwota płatności ekologicznej w wysokości 18.032,09 zł przyznanej za rok 2016, równowartości 100 euro - nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Kolejną możliwość odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności daje art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L nr 227 z dnia 31 lipca 2014 r., str. 69 ze zm.). Przepis ten stanowi, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż płatność na rok 2016, przyznana decyzją z "[...]" nie wynikała z pomyłki ARMiR, albowiem w dniu jej wydania Kierownik BP ARMiR nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że skarżący w 2017 r. nie spełni jednego z warunków określonych przez rozporządzenie ekologiczne. W ówczesnym stanie faktycznym i prawnym organ nie popełnił więc błędu, który mógłby skutkować przyznaniem i wypłaceniem stronie nienależnych płatności.

W odniesieniu zaś do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nienależnej organ II instancji przywołał treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r., ze zm.), w myśl którego okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 tego aktu nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego organ odwoławczy uznał datę 9 maja 2017 r., tj. dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, który zawierał nieprawidłową deklarację.

Od tego więc terminu w jego ocenie należy liczyć termin przedawnienia. W związku z tym obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu. Dodał również, że termin ten został przerwany z uwagi na to, że 26 kwietnia 2019 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie, co jego zdaniem powoduje, że jego bieg rozpoczął swój czteroletni bieg od nowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania:
2. • art. 107 §1 pkt 6 i §3, art. 6, art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "K.p.a."), poprzez niewystarczające i niejasne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, co tym samym spowodowało złożenie skargi, gdyż organ jednostronnie i zbyt formalistycznie potraktował przepisy dotyczące zwrotu płatności ekologicznej, nie wyjaśniając przy tym całokształtu warunków przyznawania i zwrotu tychże płatności, w przypadku gdy fizycznie skarżący od 2016 r. czyli rozpoczęcia realizacji działania "Rolnictwo ekologiczne" posiadał odpowiednią liczbę koni;
3. 2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:
4. • art. 44 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że doszło po stronie skarżącego do naruszenia przepisów wskazanej ustawy, a tym samym do uzasadnionego żądania zwrotu przyznanych płatności za 2016 r., gdy w rzeczywistości skarżący w sposób prawidłowy zrealizował założenia PROW 2014-2020 w 2016 r. i realizuje je w dalszym ciągu, posiadając wymaganą liczbę koni,
5. • §31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez uznanie, że doszło po stronie skarżącego do naruszenia przepisów wskazanego aktu, a tym samym do uzasadnionego żądania zwrotu przyznanych płatności za 2016 r., gdy w rzeczywistości skarżący w sposób prawidłowy zrealizował założenia PROW 2014-2020 w 2016 r. i realizuje je w dalszym ciągu, posiadając wymaganą liczbę koni.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy w sposób niejednoznaczny wyjaśniły skarżącemu przyczyny zwrotu kwoty 18.032,09 zł. Wątpliwości budzi też interpretacja §31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ekologicznego. Nie zgadza się on również ze stanowiskiem Dyrektora OR ARiMR, że do zwrotu ww. kwoty zastosowanie znajdzie §31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, czy też art. 44 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skarżący zauważył również, że mimo uznania organów obu instancji, że nie realizuje on całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej z uwagi na to, że nie posiada w swojej hodowli zarejestrowanych koni w odpowiedniej liczbie w roku 2017, to pomimo braku rejestracji posiadał on fizycznie wystarczającą liczbę koni. Będąc ich właścicielem i hodowcą. Dodał też, że koni, których organy nie uznały urodziły się w jego hodowli, pozostawały i pozostają na jego utrzymaniu i musi im zapewnić pożywienie, leki, opiekę medyczną i schronienie.

Potwierdzeniem tego stanu rzeczy są paszporty spornych koni. Wspomniał też, że organy obu instancji miały świadomość, że konie są w posiadaniu skarżącego w okresie referencyjnym, o czym świadczy będące w aktach sprawy administracyjnej zaświadczenie wydane przez Podmiot A. Jak zauważył również, posiada on taką samą liczbę koni, jaką posiadał w roku 2016, a nawet się ona powiększyła, i co oczywiste można było łatwo sprawdzić, korzystając z tzw. kontroli na miejscu. Jedyne zaś uchybienie skarżącego polegało na tym, że nie zarejestrował on trzech posiadanych koni, zaraz po ich urodzeniu. To pokazuje, w jego ocenie, że organy obu instancji wiedziały, że realizacja warunków zobowiązania ekologicznego odbywa się w sposób prawidłowy. Bezpodstawne jest więc żądanie zwrotu płatności ekologicznej otrzymanej za rok 2016. Tym bardziej, że skarżącemu przyznano płatności za rok: 2018, 2019 i 2020. Nie może być więc mowy o niespełnieniu jakichkolwiek warunków, o których jest mowa w §31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ekologicznego.

Skarżący powołał się także na wyrok WSA w Olsztynie z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 243/18, o którym wspomina również organ I instancji w decyzji z dnia "[...]", przywołując obszerną część jego uzasadnienia. Opierając się na niniejszym wyroku skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie potraktowano go zbyt formalistycznie, stosując przepisy dotyczące zwrotu nienależnie przyznanych płatności, zwłaszcza, że finalnie organ I instancji nie kwestionuje posiadania koni oraz przyznając mu płatność ekologiczną w latach 2018-2020 (kolejnych latach kontynuacji zobowiązania ekologicznego). Zauważył on także, że organy obu instancji nie ustaliły właściwie stanu faktycznego, gdyż skupiły się na wąskim wycinku czasu zamiast na całokształcie realizacji programu i posiadania przez niego przez cały okres jego trwania odpowiedniej liczby koni. Wspomniał też o tym, że dostarczył do BP ARMiR paszporty niezarejestrowanych koni, ale nie zostały one dołączone do materiału dowodowego (jako niepotrzebne).

W odpowiedzi na skargę z dnia 12 lutego 2021 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy procesowe przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.). Wobec treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Istota i płaszczyzna sporu sprowadza się do oceny tego, czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu środków wypłaconych za rok 2016 w ramach PROW 2014-2020, z uwagi na okoliczność, na którą powołują się organy obu instancji, iż strona nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności w roku 2017, określonych w rozporządzeniu ekologicznym (§ 31 ust. 1).

Zgodnie z §31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu.

Według §9 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z §4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w §4 ust. 1 pkt 5 i 11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w Załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów utrzymywanych zgodnie z przepisami wymienionymi w ust. 1, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar gruntów ornych i trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 oraz 6 i 12 lub których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich gruntów ornych i trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach wszystkich realizowanych pakietów, z wyłączeniem gruntów ornych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach: pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2 i 8, wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit. b. Określa się następujące pakiety i ich warianty - Pakiet 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji (dalej jako: "Pakiet 11").

Załącznik nr 5 (Wykaz zwierząt, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów) ust. 1 pkt 7 rozporządzenia ekologicznego stwierdza, że zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji i Pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Przepis §9 ust. 9 pkt 1 lit. b w zw. z §9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego mówi, iż przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej.

Jak stwierdza §9 ust. 10 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego liczbę DJP oblicza się jako sumę iloczynów liczby poszczególnych rodzajów zwierząt i współczynników ich przeliczenia na DJP, które są określone w Załączniku nr 6 do rozporządzenia, według średniego stanu z okresu określonego w ust. 8 pkt 3 lub ust. 9, przy czym liczba zwierząt jest ustalana na podstawie danych zawartych w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b. – w przypadku koni.

Z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżący w roku 2017, w ramach kontynuacji zobowiązania ekologicznego, objętego PROW 2014-2020 wystąpił z wnioskiem do Kierownika BP ARiMR o przyznanie płatności ekologicznej na ten rok, m.in. w ramach Pakietu 11. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że skarżący nie posiada wystarczającej liczby zwierząt w okresie referencyjnym, tj. od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r., uprawniających do przyznania płatności ekologicznej (zgodnie z §9 ust. 3 w zw. z §9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego). Nie przedstawił też, do dnia 31 października 2017 r. zaświadczenia o rejestracji zwierząt, na podstawie §9 ust. 12 tego aktu. Tym samym, w ocenie organu nie spełnił on warunków przyznania płatności ekologicznej do 21,51 ha z 24,23 ha zadeklarowanej powierzchni w ramach Pakietu 11 (na rok 2017).

Niniejsze ustalenia spowodowały wszczęcie z urzędu w roku 2019, na podstawie §31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2016, przyznanych decyzją z "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia (dwukrotnie uchylanego w całości przez Dyrektora OR ARiMR) Kierownik BP ARiMR przyjął, że skarżący w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. nie spełniał warunku posiadania odpowiedniej liczby zarejestrowanych koni, jako kluczowego do przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 11. Do wyliczenia bowiem liczby DJP, o której jest mowa w §9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego powinny być brane pod uwagę zwierzęta posiadane i zarejestrowane ww. okresie. Z ustaleń organu wynikało, że skarżący posiadał 5 takich koni. W stosunku zaś do 3 innych stwierdził, że nie mogą być one uwzględnione w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że wpis do właściwego rejestru uzyskały dopiero w roku 2018, czyli już po wymaganym na 2017 r. okresie referencyjnym.

Łącznie więc, dla ustalonej liczby posiadanych i zarejestrowanych koni przez skarżącego w tym okresie, liczba DJP wyniosła 5,847 (zgodnie z Załącznikiem nr 6 do rozporządzenia ekologicznego). Powierzchnia zaś zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017, w ramach Pakietu 11 wyniosła 24,23 ha (w tym 2,72 ha upraw z przeznaczeniem do wykorzystania jako nawóz zielony, pozostałe 21,51 ha upraw z przeznaczeniem do wykorzystania na paszę). Warunek przyznania płatności ekologicznych, stosownie do §9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego został spełniony na powierzchni 2,72 ha. W myśl tego przepisu, w przypadku uprawy wieloletnich roślin bobowatych drobnonasiennych, wieloletnich traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11, płatność ekologiczna do gruntów, na których są one uprawiane, może zostać przyznana bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3, w pierwszym roku ich uprawy, a w drugim roku ich uprawy, jeżeli zostaną wykorzystane jako nawóz zielony.

Do pozostałej części, tj. do 21,51 ha należało zaś spełnić warunek posiadania w okresie referencyjnym odpowiedniej liczby zarejestrowanych koni, stosownie do §9 ust. 3 i ust. 9 rozporządzenia ekologicznego. Mając na uwadze łączną liczbę DJP w wysokości 5,847 dla spełniających warunek koni, w stosunku do pozostałej części zadeklarowanej powierzchni, tj. 21,51 ha – liczba DJP na jeden hektar wyniosła 0,27. Była ona więc niższa od liczby wskazanej w §9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, której wysokość określono na poziomie 0,3 DJP na hektar. Strona nie spełniając warunku określonego w §9 ust. 3 i ust. 9 tego aktu, spowodowała konieczność ustalenia nienależnie pobranych płatności ekologicznych w latach poprzednich, na podstawie §31 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stanowisko to podzielił też organ odwoławczy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, kluczowe w ocenie Sądu jest to, czy stan faktyczny przyjęty przez organy obu instancji został prawidłowo i bezspornie ustalony. Chodzi w tym przypadku o rzeczywistą liczbę posiadanych i zarejestrowanych przez skarżącego koni, w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r., co było warunkiem, zgodnie z §9 ust. 3 i ust. 9 rozporządzenia ekologicznego przyznania płatności ekologicznej na rok 2017.

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych na rok 2016, przyjmując, że skarżący posiadał w okresie referencyjnym niewystarczającą liczbę 5 zarejestrowanych koni. Zdaniem Sądu, nie jest jasne w oparciu o jakie konkretnie dowody, zgromadzone w sprawie organ poczynił to ustalenie. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ był w posiadaniu szeregu dokumentów, odnoszących się do tego zakresu sprawy, w tym trzech o istotnym znaczeniu, ale różniących się diametralnie treścią, wystawionych przez Podmiot A: niedatowanego zaświadczenia (k. 2 z 24) oraz pisma z 26 lutego 2019 r. (k. 3 z 24) - przedłożonych organowi 2 maja 2019 r. Z pierwszego wynika, że skarżący jest w posiadaniu 5 zarejestrowanych koni, z drugiego zaś, że posiada 8 zarejestrowanych koni (na 1 stycznia 2018 r.). Mimo tej rozbieżności, bez jej dogłębnego wyjaśnienia organ przyjął za wiarygodne niedatowane zaświadczenie.

W decyzji posłużył się bowiem następującym zwrotem: "(...) W okresie od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Pan (...) był posiadaczem koniowatych w liczbie 5 sztuk, co zostało wskazane w zaświadczeniu złożonym 2 maja 2019 r., wydanym przez Podmiot A. (...)". Pomijając tym samym wartość dowodową wspomnianego pisma Podmiotu A. Nie wyjaśnił też motywów takiego wyboru, w szczególności dlaczego za wiarygodne uznał właśnie to niedatowane zaświadczenie. Stwierdził jedynie lakonicznie, w odniesieniu do obu dokumentów, że niedatowane zaświadczenie zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym jest mowa w §9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, co do pisma zaś, że nie zostało ono złożone na właściwym formularzu i nie zawierało wymaganych rozporządzeniem danych, tj. okresu posiadania konia przez skarżącego.

Tym samym, w ocenie Sądu naruszając art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 §1 K.p.a., z uwagi na niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Co istotne też decyzja ta został przez Dyrektor OR ARiMR uchylona w całości. Z akt administracyjnych wynika również, że to organ odwoławczy, wyręczając w tym zakresie organ I instancji zwrócił się w dniu 18 października 2019 r. do Podmiotu A o wyjaśnienie rozbieżności na temat posiadanej liczby zarejestrowanych przez skarżącego koni zawartych w niedatowanym zaświadczeniu i piśmie z 26 lutego 2019 r., które zostały przedłożone organowi 2 maja 2019 r.

Decyzjami z "[...]" (uchyloną przez Dyrektor OR ARiMR) i z "[...]" Kierownik BP ARiMR ustalił ponownie, każdorazowo nową, wyższą kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych, przyjmując nadal, że skarżący posiadał niewystarczającą liczbę zarejestrowanych koni w okresie referencyjnym od 15 marca 2017 r do 30 września 2017 r. (5 szt.) w stosunku do 21,51 ha z 24,23 ha powierzchni zadeklarowanej w ramach Pakietu 11 (na rok 2017). W przypadku tych decyzji czytamy, m. in. że Kierownik BP ARMiR: "(...) uznał, że w okresie od 15 marca do 30 września 2017 r. strona była w posiadaniu 5 zarejestrowanych koni, co wynika wprost z zaświadczeń z dnia 24 maja 2018 r. i 30 października 2018 r. (znajdującego się w aktach sprawy kontynuacyjnej z 2018 r.) oraz wyjaśnień złożonych przez Podmiot A, w którym jednoznacznie stwierdzono, że zwierzęta: "[...]" zostały zgłoszone do rejestru w dniu 19-09-2018 r.".

W przypadku tych decyzji Sąd nie był w stanie należycie skontrolować prawidłowości ich wydania, gdyż z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy odnośnych dokumentów źródłowych, tj. ww. zaświadczeń i wyjaśnień Podmiotu A (k. 8 z 43 i k. 8 z 50), które stanowiły podstawę rozstrzygania, kwestia ta wymyka się kontroli sądowej. Weryfikując legalność zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd nie może poprzestać na gołosłownych zapewnieniach organu, w sytuacji, gdy jakakolwiek dokumentacja źródłowa nie została załączona do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy.

W świetle bowiem art. 133 §1 P.p.s.a. Sąd dokonuje każdorazowo kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 987/20 - powoływane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej) oraz że, co do zasady, nie uwzględnia się okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z "[...]". Potwierdził również stanowisko przyjęte przez ten organ, że skarżący nie spełnił warunku posiadania odpowiedniej liczby zarejestrowanych w okresie referencyjnym koni, jako kluczowego do przyznania płatności ekologicznej, w ramach Pakietu 11, na rok 2017. Zdaniem organu odwoławczego w tym okresie skarżący był w posiadaniu 5 zarejestrowanych koni. W stosunku zaś do 3 innych koni, o wskazanych w decyzji numerach stwierdził, że nie mogą być one uwzględnione przy wyliczeniu liczby DJP w okresie referencyjnym na rok 2017, gdyż wpis do rejestru uzyskały dopiero 19 września 2018 r., czyli już po okresie od 15 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy, przyjmując zbieżne z organ I instancji stanowisko nie wykazał i nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości, w oparciu o jaki konkretnie materiał dowodowy stwierdził ostatecznie, że skarżący w interesującym okresie posiadał jedynie 5 zarejestrowanych koni.

Tym bardziej, że w zaskarżonej decyzji znajdują się jedynie lakoniczne stwierdzenia o bliżej nieokreślonych zaświadczeniach i dokumentach zgromadzonych w trakcie trwania postępowania w sprawie, które rzekomo mają potwierdzać przyjęte przez organy obu instancji stanowisko w tym zakresie. W odniesieniu, np. do 3 koni, których w ocenie organu odwoławczego nie można było uwzględnić w okresie referencyjnym stwierdził on, iż: "(...) W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ze składanych w trakcie trwania zobowiązania ekologicznego do Biura Powiatowego ARMiR zaświadczeń Podmiotu A (...) oraz dokumentów zgromadzonych w trakcie trwania postępowania (...) wynika, iż przy wyliczeniu DJP w okresie referencyjnym na rok 2017, czyli od 15 marca 2017r. do 30 września 2017 r. nie można uwzględnić koni o następujących numerach (...). Jak wynika z powyższych dokumentów ww. trzy konie w wymaganym okresie referencyjnym nie spełniły łącznie warunku posiadania i rejestracji.

Wszystkie trzy konie wpis do rejestru koniowatych uzyskały w dniu 19 września 2018 r., czyli po wymaganym na rok 2017 okresie referencyjnym. (...)". Po pierwsze więc, nie jest jasne w ocenie Sądu, o jakie konkretnie dokumenty organowi odwoławczemu tutaj chodzi. Po drugie zaś, jak się ma fakt rejestracji trzech spornych koni, ww. dacie, skoro z pisma Podmiotu A z 26 lutego 2019 r. (k. 3 z 36 akt administracyjnych) wynika, że skarżący: "(...) posiadał zarejestrowane na dzień 01.01.2018r. (...)" – 8 koni, w tym również te sporne, ujęte w punktach 1, 3 i 7 niniejszego pisma. Ten stan rzeczy potwierdza również pismo z 26 marca 2020 r. (k. 1 z 39 akt administracyjnych), z którego wynika, że: "(...) Wykaz koni zarejestrowanych będących w posiadaniu Pana (...) w okresie od 15.03.2017 r. do 30.09.2017r. (...)" obejmuje 8 koni, w tym te sporne (ujęte w pkt 6, 7 i 8 pisma). Widać tutaj wyraźną rozbieżność występującą w zgromadzonej w sprawie dokumentacji. To pokazuje też, że organy obu instancji nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego w tym zakresie.

Jak zauważył też Sąd, w aktach administracyjnych znajduje się szereg zaświadczeń oraz innych dokumentów wystawionych przez Podmiot A, odnoszących się do liczby posiadanych i zarejestrowanych przez skarżącego, w różnych okresach czasu - koni: zaświadczenie bez daty – 5 koni (k. 6 z 45), zaświadczenie z 24 października 2016 r. – 8 koni (k. 4 z 45), zaświadczenie z 16 października 2019 – 8 koni (k. 8 z 45), zaświadczenie z 8 października 2020 r. – 12 koni (k. 9 z 59), zaświadczenie bez daty – 9 koni (k. 7 z 45), Raport z kontroli "Ekologiczna uprawa roślin i utrzymanie zwierząt – 7 koni (k. 7 z 40), pismo z 26 lutego 2019 r. – 8 koni (k. 3 z 36), pismo z 26 marca 2020 r. – 8 koni (k. 1 z 39), dokumenty identyfikacyjne koni (k. 14 z 59, k. 15 z 59 i 16 z 59, k. 33 z 59 akt administracyjnych). Wymaga również podkreślenia (o czym już wcześniej wspominano), że organ I instancji powołuje się na dokumenty (istotne dla sprawy), których w aktach administracyjnych nie ma (k. 8 z 43 i k. 8 z 50).

Chodzi o: zaświadczenie z 24 maja 2018 r., zaświadczenie z 30 października 2018 r. oraz bliżej nieokreślone wyjaśnienie Podmiotu A. Są zaś one, jak stwierdza ww. organ w aktach kontynuacyjnych z roku 2018. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że zgromadzona w sprawie dokumentacja, o kluczowym dla niej znaczeniu (posiadanych i zarejestrowanych w okresie referencyjnym w roku 2017 koni przez skarżącego) zawiera rozbieżne informacje, w ocenie Sądu organy obu instancji powinny dokonać stosownej weryfikacji tych danych, tak aby rozwiać wszelki wątpliwości, ustalając ostatecznie stan faktyczny odpowiadający rzeczywistości w tym zakresie. Nie jest więc prawdą zdaniem Sądu, że liczba 5 koni, którą posługują się organy obu instancji została jednoznacznie ustalona.

Należy także zauważyć, że fakt rozbieżności w dokumentacji, odnoszącej się do liczby posiadanych i zarejestrowanych koni był dobrze znany obu organom. Potwierdza to, m.in. pismo skierowane 23 grudnia 2019 r. przez Dyrektora OR ARiMR do Podmiotu A (k. 1 z 36 akt administracyjnych). Mimo to nie podjęto stosownych działań, w celu weryfikacji i ostatecznego ustalenia tego stanu rzeczy.

Podejmując decyzję administracyjną, organ obu instancji były związane regułami postępowania administracyjnego, które precyzyjnie określają obowiązki w zakresie prowadzenia przez te organy postępowania i orzekania. Stąd też zobligowane były, m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Miały też obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Jak zauważył NSA w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2254/18: "Przepis art. 7 KPA zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Formułuje w ten sposób ogólną zasadę, nie precyzując jednak, o jakie konkretnie czynności chodzi. Ich zakres każdorazowo zależy od rodzaju sprawy, przesłanek wynikających z prawa materialnego, wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego.

Formułując zarzut naruszenia tej zasady należy zatem wskazać, jakie okoliczności wymagały w sprawie ustalenia i określić zaniechania, które spowodowały niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Podobnie art. 77 § 1 KPA zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje wadliwością wydanej decyzji administracyjnej." (patrz też wyrok WSA w Olsztynie z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 243/18).

Tym samym w ocenie Sądu naruszenie art. 77 §1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. jest bezsporne. Powyższe było bowiem wynikiem przeprowadzenia postępowania wbrew regułom działania zgodnie z zasadami praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Poprzez takie postępowanie doszło również do naruszenia art. 8 §1 K.p.a., który stwierdza, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Sądu, ww. postępowaniem organy obu instancji, jak słusznie zauważył skarżący naruszyły również art. 107 §3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. Zgodnie z ich treścią uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.

Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Jak zauważył ponadto WSA w Kielcach w wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 487/19: "Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 KPA. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji.".

Z uwagi na braki w ustalonym stanie faktycznym, zgromadzonym materiale dowodowym, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają należytego uzasadnienia. W rezultacie motywy podjętego przez organy rozstrzygnięcia mogą być obarczone błędem. Nie jest przy tym rolą Sądu wyręczanie organu w ustalaniu stanu faktycznego, gromadzeniu dowodów oraz uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa ten obowiązek, jako na gospodarzu postępowania administracyjnego. Naruszenie więc tych przepisów zdaniem Sądu jest bezsporne.

Również zarzut skarżącego, naruszenia przez organy obu instancji art. 44 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i §31 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez błędne uznanie, że doszło po stronie skarżącego do ich naruszenia, jest w ocenie Sądu zasadny. Aby bowiem powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organów obu instancji było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. W tym przypadku tak się nie stało i to w odniesieniu do kluczowej okoliczności tego stanu, czyli posiadania i rejestracji przez skarżącego rzeczywistej liczby koni w okresie referencyjnym w roku 2017, który uprawniałby (w odniesieniu do zadeklarowanej powierzchni), do otrzymania płatności ekologicznej w ramach PROW 2014-2020, bądź powodował ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych.

Na marginesie nadmienić należy, że w latach 2018 - 2020 skarżący złożył wnioski o przyznanie płatności ekologicznej, które zostały rozpatrzone pozytywnie. Potwierdza to tezę, że pomimo nieotrzymania płatności ekologicznej na 2017 r., skarżący i tak kontynuował zobowiązanie ekologiczne. Wskazać również należy, co umknęło uwadze organów obu instancji, że co do zasady, w przypadku zobowiązań wieloletnich, niespełnienie warunków w danym roku może mieć wpływ na płatności przyszłe, jak i za lata poprzednie, z uwagi na stosowanie kar administracyjnych polegających na zmniejszaniu płatności czy wykluczeniu. Jednak przepisy prawa unijnego nakazują, przy stosowaniu kar administracyjnych, branie pod uwagę charakteru nieprawidłowości, czy niezgodności oraz ich trwałości i wpływu na "całość operacji" i określają zasady stosowania oraz wysokości kar (vide art. 63 i art. 64 ust.5 rozporządzenia Nr 1306/2013 oraz art. 35 rozporządzenia delegowanego Komisji (EU) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 181/48 z 20 czerwca 2014 r.). Kary administracyjne – muszą być proporcjonalne i zróżnicowane stosownie do dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności.

Należy również wspomnieć, że organy obu instancji przywoływały, czy to w sentencji decyzji, czy to w uzasadnieniu - oznaczenie publikatora dla rozporządzenia ekologicznego z 2018 r. "(t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1784, ze zm.)", a nie obowiązującego w roku 2017, którego stan sprawy dotyczy. Powyższe spostrzeżenie odnosi się również do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdzie wskazano publikator z 2020 r. "(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 217, ze zm.)".

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę oraz spostrzeżenia Sądu i dokona niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących stanu faktycznego, poddając zgromadzony materiał dowodowy wnikliwej i wszechstronnej analizie i ocenie, bądź uzupełniając go w razie konieczności. W tym przede wszystkim ustali, czy skarżący realizuje materialnoprawne przesłanki zobowiązania ekologicznego, określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, odnośnie spornej kwestii dotyczącej wymogu posiadania koni, których liczba w przeliczeniu na DJP (duże jednostki przeliczeniowe) na hektar powinna wynosić co najmniej 0,3 ha, stosownie do §9 ust. 3 i ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji, w granicach przysługujących mu kompetencji, w oparciu o wyżej wymienione przepisy uznał, że zawierają one istotne wady, powodujące konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji skarga zasługuje na uwzględnienie. To skutkuje ich uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a., zasądzając od Dyrektora OR ARMiR na rzecz strony skarżącej 541 (pięćset czterdzieści jeden) złotych. Kwota ta stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi.