Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej także Kolegium Izby, organ nadzoru) uchwałą nr 0102-496/16 z dnia 23 listopada 2016r., zaskarżoną w niniejszej sprawie do tut. Sądu, stwierdziło nieważność uchwały nr XXIX/65/2016 Rady Gminy Rybno z dnia 2 listopada 2016r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy Rybno na lata 2016 - 2022.
Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 561, dalej w skrócie u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.).
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przedstawiło wyjaśnienia Wójta Gminy Rybno (dalej Wójt) i Przewodniczącego Rady Gminy Rybno, z których wynikało, że sesję Rady zwołano na dzień 2 listopada 2016r. w trybie pilnym ze szczególnymi uwarunkowaniami. Radni zostali powiadomieni o sesji telefonicznie w dniu 31.10.2016r. późnym popołudniem. Uczestniczyło w niej 11 radnych. Uchwała została podjęta i w jej wyniku zrealizowano wcześniej wycofaną z budżetu inwestycję polegającą na położeniu krótkiego odcinka asfaltu do cmentarza w dniu 2 listopada 2016r.. Przewodniczący Rady Gminy Rybno podał, że nie ma żadnego szczególnego przepisu, który pozwala zwołać sesję Rady Gminy w terminie krótszym niż 2 dni.
Kolegium Izby stwierdziło, że procedura uchwalania przez Radę Gminy ww. uchwały z dnia 2 listopada 2016r. obarczona jest istotną wadą. Radni Gminy Rybno zostali powiadomieni o terminie i miejscu sesji przez Przewodniczącego Rady w dniu 31 października 2016r.. Przewodniczący Rady zwołał sesję Rady Gminy na dzień 2 listopada 2016r.. Sesja Rady mogła się jednak odbyć najwcześniej w dniu 3 listopada 2016r., zgodnie z § 27 ust. 4 w związku z ust. 8 Statutu Gminy Rybno, wprowadzonego uchwałą nr II/17/2002 Rady Gminy Rybno z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rybno (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2003r., nr 15, poz. 258 ze zm.).
W ocenie organu nadzoru naruszono zatem § 27 ust. 4 w zw. z ust. 8 Statutu Gminy Rybno, które to przepisy nakazują zawiadomienie radnych o terminie i miejscu zwołania sesji na 2 dni przed terminem obrad, przy czym termin ten rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu powiadomienia, i nie obejmuje dnia odbywania sesji.
Kolegium Izby podkreśliło, że procedura uchwalania zmian w uchwale budżetowej obejmuje wszystkie czynności począwszy od przygotowania odpowiedniej zmiany przez organ wykonawczy, poprzez właściwe zwołanie i przebieg sesji zgodnie z obowiązującym statutem, oraz na terminowym przekazaniu uchwalonego aktu do organu nadzoru skończywszy.
W zakresie zaliczenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.), organ powołał się na wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, jak też poglądy doktryny - Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102.
Następnie Rada Gminy Rybno uchwałą z dnia 9 lutego 2017r. nr XXXIV/9/17 powierzyła Wójtowi Gminy Rybno wniesienie skargi na powyższą uchwałę Kolegium Izby nr 0102-496/16 z dnia 23 listopada 2016r.. Na tej podstawie Wójt wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę z dnia 23 listopada 2016r.. Zwrócił się o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzucił naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. poprzez niezachowanie wymogów formalnych postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W treści skargi przytoczono art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. i podniesiono, że Kolegium Izby nie wzywało strony skarżącej do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie, ani też nie wskazało nieprawidłowości w zakwestionowanych uchwałach Rady Gminy Rybno oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Powołując się na opracowanie: Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy - pod red. M. Steca, Wydawn. Oficyna, 2010, strona skarżąca wskazała, że po wysłuchaniu wyjaśnień przedstawiciela nadzorowanej jednostki, podejmowana jest uchwała kolegium RIO, w której należy wyraźne wskazać organowi j.s.t. nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Kolegium może także nakazać wprowadzenie do uchwały budżetowej konkretnych wydatków wynikających z obligatoryjnych zadań własnych i zleconych j.s.t..
Ponadto strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowym wyraźnie podkreśla się konieczność prowadzenia w stosunku do uchwał budżetowych postępowania nadzorczego dwuetapowo, z obowiązkiem w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania naprawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 134/00, z 4 sierpnia 2000r., sygn. akt III SA 730/00).
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przy badaniu uchwały budżetowej Kolegium Izby winno zastosować procedurę wynikającą z art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o.. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Kolegium Izby oparło na art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., a nie na art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o.. Procedura wymieniona w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. ma zastosowanie tylko do uchwały budżetowej gminy. Natomiast zgodnie z cyt. art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. do wyłącznej kompetencji kolegium należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust.
1. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., zgodnie, z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, kolegium orzeka o nieważności badanej uchwały lub zarządzenia w całości, bądź w części w zakresie, odnośnie którego to istotne naruszenie prawa stwierdziło. Kompetencje nadane organowi nadzoru upoważniają Kolegium Izby do podjęcia orzeczenia o nieważności uchwał sprzecznych z prawem. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu powyższego przepisu, obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującym, w tym przypadku ze Statutem Gminy Rybno.
Kolegium Izby podtrzymało opisaną już w zaskarżonej uchwale konkluzję, że uchwała podjęta na sesji zwołanej w przedstawiony sposób jest sprzeczna z prawem, gdyż tryb podjęcia przedmiotowych uchwał w sposób istotny narusza Statut Gminy Rybno, regulujący procedurę zwoływania sesji rady, poprzez zwołanie sesji z naruszeniem terminu wskazanego w tym przepisie. Przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może być istotne naruszenie prawa. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, należało odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Organ nadzoru powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, z 26 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12.
Ponadto organ nadzoru zauważył, że nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej i wszcząć procedurę określoną w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., w której nakazano by ponowne zwołanie sesji rady, uchylenie zaskarżonej uchwały budżetowej i ponowne jej uchwalenie, to zaczęłaby ona obowiązywać od dnia jej podjęcia, a nie od daty jej pierwotnego uchwalenia (2 listopada 2016r.). Takie działanie Rady naruszałoby porządek prawny i ład finansów publicznych, gdyż "legalizowałoby", działanie Wójta w zakresie dokonywania wydatków od dnia 2 listopada do dnia podjęcia nowej uchwały. Uchylenie przepisów przez radę gminy na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie aktu derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Na gruncie niniejszej sprawy Kolegium Izby uznało, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do podejmowania uchwał z "mocą wsteczną". Takie kompetencje posiada Kolegium Izby, gdyż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia - z mocą ex tunc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. do wyłącznej właściwości kolegium izby należy: 1) ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust.
- 1. Kolegium RIO w postawie prawnej wskazało art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.. Ten przepis dotyczy rozstrzygnięć nadzorczych. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
- 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Bezsporne w sprawie jest to, że posiedzenie Rady Gminy na dzień 2 listopada 2016r. zostało zwołane przez Przewodniczącego Rady w dniu 31 października 2016r.. Radni Gminy Rybno zostali powiadomieni o terminie i miejscu sesji przez Przewodniczącego Rady w dniu 31 października 2016r.. Zgodnie z § 27 ust. 4 w związku z ust. 8 Statutu Gminy Rybno, wprowadzonego uchwałą nr II/17/2002 Rady Gminy Rybno z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rybno (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2003r., nr 15, poz. 258 ze zm.) sesja Rady mogła się jednak odbyć najwcześniej w dniu 3 listopada 2016r..
"W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016r., sygn. akt II GSK 1650/16).
W rozpatrywanym przypadku tej istotności naruszenia prawa Kolegium RIO z pewnością nie wykazało, stwierdzając naruszenie przepisów prawa proceduralnego. Kolegium powołało się bowiem na treść § 27 ust. 4 w zw. z ust. 8 Statutu Gminy Rybno, które to przepisy nakazują zawiadomienie radnych o terminie i miejscu zwołania sesji na 2 dni przed terminem obrad, przy czym termin ten rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu powiadomienia, i nie obejmuje dnia odbywania sesji. Jest to niewątpliwie uchybienie proceduralne, o charakterze formalnym. Kolegium Izby stwierdziło, że to uchybienie stanowi istotną wadę. To stwierdzenie jest gołosłowne, gdyż Organ nie przeanalizował przyczyn i skutków tego uchybienia. Kolegium RIO nie wykazało, czy to uchybienie doprowadziło do naruszenia praw radnych (w zakresie przygotowania się do sesji i odnośnie samego udziału w obradach Rady) i czy miało ono wpływ na samą treść podjętej uchwały.
W rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., gdyż Kolegium Izby nie wskazało nieprawidłowości w treści zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Rybno. W związku z tym Kolegium nie mogło nakazać wprowadzenia zmian do zaskarżonej uchwały.
Mając te rozważania na względzie Sąd uznał, że Kolegium RIO podjęło uchwałę z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 4 u.s.g. " W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 146 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu Organ uwzględni stanowisko Sądu, które zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku.