Uzasadnienie
W dniu 24 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga H.B. (dalej zwanej: "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego: "Kolegium") z "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 r.
Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z "[...]" Burmistrz ustalił skarżącej wysokość zobowiązania podatkowego na 2014 r. w kwocie 5.246 zł pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego (dalej jako: "decyzja organu I instancji").
Wnioskiem z 10 lipca 2019 r., uzupełnionym pismem z 18 sierpnia 2019 r., skarżąca zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności m. in. ww. decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem prawa poprzez "użycie nieprawdziwych informacji".
W toku postępowania Kolegium zwróciło się do skarżącej o wyjaśnienie, czy otrzymała decyzję organu I instancji oraz czy osoba podpisana nazwiskiem "[...]", która odebrała tę decyzję, jest domownikiem skarżącej. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Kolegium.
Decyzją z "[...]" Kolegium, powołując art. 249 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.), dalej "O.p.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji nie mogło być rozpatrzone merytorycznie, gdyż zostało złożone po upływie 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wobec braku odpowiedzi skarżącej na pytanie o okoliczności doręczenia decyzji, przyjęto, że doręczenie nastąpiło 1 marca 2014 r. w trybie art. 149 O.p. Uznało więc, że ostatnim dniem, w którym możliwe było skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji był 1 marca 2019 r. Skonstatowało, że zgłoszenie wniosku dopiero 10 lipca 2019 r., w świetle art. 249 § 1 pkt 1 O.p., obligowało Kolegium do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Kolegium skarżąca wniosła o jej uchylenie. Oceniła bowiem, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, gdyż osoba, która potwierdziła jej odbiór (o nazwisku "[...]"), nigdy nie była domownikiem skarżącej. Zauważyła także, że pod nazwiskiem odbiorcy przesyłki brak jest zobowiązania do oddania tego pisma skarżącej. Skonstatowała, że skoro decyzji organu I instancji nie ma w obrocie prawnym, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, co z kolei obala twierdzenie Kolegium o upływie terminu do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Opisaną na wstępie decyzją z "[...]" Kolegium utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne; niedopuszczalne jest zatem uznawanie takiej decyzji za akt nieistniejący. W ocenie Kolegium, w przypadku, w którym decyzji niedoręczono stronie, ale doręczono ją innemu podmiotowi, występuje przesłanka z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. - decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Kolegium zauważyło jednak, że zgodnie z art. 249 § 1 pkt 1 O.p., organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Wyjaśniło przy tym, że termin, o którym mowa w tym przepisie, jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jest to termin nieprzywracalny.
Stwierdziło, że wobec doręczenia decyzji organu I instancji osobie o nazwisku "[...]" w dniu 1 marca 2014 r., termin na skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynął z dniem 1 marca 2019 r. W tych okolicznościach uznało, że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest prawidłowa.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wyjaśniła, że nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż decyzja ta nie została jej doręczona, a osoba, która pokwitowała jej odbiór nie była domownikiem skarżącej, nigdy z nią nie mieszkała ani nie zobowiązywała się do oddania tej decyzji skarżącej. Przytoczyła przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 43 k.p.a. o braku skuteczności doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi w sytuacji gdy ten nie podejmie się oddania przesyłki adresatowi. W uzupełnieniu skargi, skarżąca wywiodła natomiast, że jeżeli decyzja organu I instancji została doręczona osobie niezidentyfikowanej z imienia, nie będącej domownikiem skarżącej, to nie można uznać tego doręczenia za skuteczne. Oceniła więc, że od takiego doręczenia nie mógł rozpocząć biegu 5-letni termin na zgłoszenie żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Kwestią sporną pomiędzy stronami w tej sprawie pozostaje przede wszystkim zachowanie przez skarżącą 5-letniego terminu do skutecznego wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Jak trafnie wywiodła skarżąca w uzupełnieniu skargi, warunkiem rozpoczęcia biegu 5-letniego terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie, jest skuteczne doręczenie decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Skuteczność doręczenia decyzji winna być zaś oceniania przez pryzmat przepisów rozdziału 5 Działu IV O.p. (art. 144-154c). Doręczenie niezgodne z tymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania określonej czynności nie rozpoczął biegu o ile tylko to dzień doręczenia pisma jest zdarzeniem początkującym bieg tego terminu. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w cytowanym powyżej art. 249 § 1 pkt 1 O.p.
Wymaga przy tym podkreślenia, że z uwagi na kazuistyczne uregulowanie warunków doręczenia w rozdziale 5 Działu IV O.p., skuteczności dokonania tej czynności nie można domniemywać, lecz musi ona wynikać z konkretnych okoliczności, w jakich doręczenie nastąpiło. Ciężar dowodzenia tych okoliczności nie może być przy tym przerzucany na adresata pisma podlegającego doręczeniu, gdyż czynność ta w postępowaniu podatkowym oparta jest na zasadzie oficjalności, o czym stanowi art. 144 O.p. Ścisłe przestrzeganie wymagań formalnych dotyczących doręczania pism procesowych należy zatem do obowiązków organów podatkowych, gdyż od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron (por. wyrok NSA z 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 134/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Tym samym, nieudzielenie odpowiedzi przez skarżącą na wezwanie Kolegium o wyjaśnienie, czy otrzymała decyzję organu I instancji oraz czy osoba podpisana nazwiskiem "[...]", która odebrała tę decyzję, jest domownikiem skarżącej, nie uprawniało Kolegium do przyjęcia, że doręczenie tej decyzji nastąpiło 1 marca 2014 r. w trybie art. 149 O.p.
Zgodnie bowiem z art. 149 O.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 marca 2014 r.) "w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata". Przewidziane w tym przepisie doręczenie zastępcze opiera się na swoistej fikcji prawnej, że pismo, po spełnieniu przewidzianych w tym przepisie warunków, zostało doręczone w określonej dacie. Jednym z takich warunków jest doręczenie pisma konkretnemu podmiotowi, to jest: pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji (k.
74) nie wynika jednak, czy osoba o nazwisku "[...]", która pokwitowała odbiór tej decyzji pod nieobecność skarżącej jest jednym z ww. podmiotów. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca zaprzecza jakoby wskazana osoba była kiedykolwiek jej domownikiem, a Kolegium nie podjęło żadnych kroków celem zweryfikowania twierdzenia skarżącej w tym przedmiocie. Nie wyjaśniło także, czy osoba ta, w dacie doręczenia decyzji organu I instancji, była innym podmiotem, z tych wymienionych w art. 149 O.p., uprawnionym do odbioru pisma pod nieobecność adresata. W tych okolicznościach, przedwczesne było uznanie przez Kolegium, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło 1 marca 2014 r. w trybie art. 149 O.p., co jednocześnie stanowi naruszenie przez Kolegium nie tylko tego przepisu, ale również art. 249 § 1 pkt 1 O.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nieuprawniona jest także ocena Kolegium jakoby w związku z doręczeniem decyzji organu I instancji osobie o nazwisku "[...]" wypełniona została przesłanka z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. – decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, o którym mowa w powołanym przepisie, nie należy bowiem utożsamiać z czynnością doręczenia tej decyzji, ale z przypisaniem konkretnemu podmiotowi przez organ określonych praw lub obowiązków w rozstrzygnięciu decyzji i uczynieniem danego podmiotu adresatem tego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1407/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż z treści decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, że jedynym adresatem rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji jest skarżąca.
W decyzji tej w ogóle nie jest wymieniana osoba o nazwisku "[...]". Pokwitowanie zatem odbioru rzeczonej decyzji przez tę osobę nie wypełnia przesłanki z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. i nie może być utożsamiane z doręczeniem decyzji stronie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, winno wyjaśnić, czy osoba o nazwisku "[...]", która pokwitowała odbiór decyzji organu I instancji była podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 149 O.p. do odbioru tej decyzji pod nieobecność skarżącej. W zależności od wyniku ustaleń w tym zakresie może zachodzić konieczność wyjaśnienia, czy dopełniono pozostałych warunków doręczenia pisma określonych w art. 149 O.p., bądź dokonania oceny, czy decyzja organu I instancji jest decyzją ostateczną. Wymaga bowiem zauważenia, że przesłanką do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko upływ 5-letniego terminu od jej doręczenia, ale także nieostateczność decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, o czym świadczy użycie w przepisie art. 249 § 1 O.p. zwrotu "w szczególności".
Ustalenia Kolegium w opisanym powyżej zakresie, a także dokonana przez ten organ ocena prawna, winny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonego zgodnie z regułami określonymi w art. 210 § 4 O.p.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.