Uzasadnienie
T. R. (dalej jako strona, skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) z "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno – środowiskowo-klimatycznych za rok 2016.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 13 lipca 2017 r. nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]" (dalej Kierownik ARiMR) przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) za 2016 r. w wysokości 43.556,60 zł, która została wypłacona skarżącemu 26.07.2017 r.
Organ ustalił, że do wniosku z 23 lutego 2015 r. o wpis do ewidencji producentów strona załączyła akt notarialny (Rep. A Nr "[...]"), z którego wynika, iż udzieliła pełnomocnictwa C. C.. Organ zauważył następnie, że pełnomocnik strony jest jednocześnie pełnomocnikiem 11 producentów rolnych, którzy ubiegali się w 2015 r. o płatności przyznawane przez ARiMR. Adres siedziby "A." Spółki z o.o. w "[...]" (dalej Spółka) jest wspólny dla kilku producentów – J. C., B. M., M. C.. Dla większości tych producentów – poza B. M. i K. M. – we wniosku o wpis do ewidencji producentów wskazano pierwotnie konto bankowe, którego właścicielem jest C. C.. Ustalono, że Spółka deklarowała do płatności obszarowej w 2005 r. powierzchnię 598,92 ha, w 2010 r.: 260,84 ha, w 2014 r. 167,22 ha, a w latach 2015-2017: 66,54 ha.
Spółka przekazywała w latach 2014-2017 na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne o średniej powierzchni ok. 50 ha osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Powierzchnia gospodarstwa skarżącego w latach 2015-2017 wynosiła 49,64 ha. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Analiza umów wskazała zaś, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty ustalonego podatku rolnego, który był uiszczony od całej powierzchni przez Spółkę. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Każde z gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w programie, co obrazuje tabela na str. 23-24 decyzji organu I instancji (k. 234/8 akt organu).
Działki ewidencyjne wykazane przez skarżącego i inne podmioty, zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Grunty deklarowane do płatności zostały podzielone w taki sposób między różnymi podmiotami, aby w najbardziej optymalny sposób zminimalizować zmniejszenia płatności poprzez ominięcie degresywnych stawek płatności, limitów powierzchniowych i liczbowych.
Organ w toku postępowania o przyznanie płatności za 2017 r. (dokumenty stanowią również dowód w postępowaniu za 2016 r.) otrzymał od skarżącego 27.07.2018 r.: odpis umowy dzierżawy gruntów z 1.04.2015 r., odpis wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntów z 30.11.2018 r., umowę świadczenia usług agrotechnicznych, wykaz działań agrotechnicznych w latach 2015-2017, odpisy faktur za dzierżawę gruntów wymienionych na str. 12-13 decyzji I instancji (k. 234/13).
Powołując się na nowe okoliczności faktyczne oraz dowody w sprawie nieznane organowi w dniu wydania decyzji oraz ujawnienie istniejących powiązań osobowych z innymi producentami rolnymi w celu ustalenia prowadzenia przez stronę samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, postanowieniem z 29.08.2018 r. Kierownik BP ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z 13 lipca 2017 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz analizie dokumentów Kierownik BP ARiMR wydał w dniu 11 marca 2019 r. decyzję nr "[...]" o uchyleniu decyzji z dnia 13 lipca 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowisko-klimatycznej w całości oraz o odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Następnie, zawiadomieniem z 19 czerwca 2019 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), dalej: ustawa o Agencji.
W dniu 9 września 2019 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji z dnia 11 marca 2019 r. wydanej przez organ I instancji. W dniu 9 października 2019 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 11 marca 2019 r. Decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. nr "[...]" po rozpatrzeniu odwołania strony Prezes ARiMR uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 9 października 2019 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 11 marca 2019 r. Podkreślając konieczność starannego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia przyczyn wznowienia postępowania Prezes ARiMR zobowiązał organ I instancji do wydania w postępowaniu wznowieniowym nowej decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny.
Decyzją z "[...]" r. nr "[...]" Kierownik BP ARiMR ustalił wnioskodawcy, reprezentowanemu przez C. C., kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, w wysokości 43.556,60 zł. Powołał w sentencji art. 104 k.p.a., art. 29 ust. 1, 2 ustawy o Agencji, art. 26 ust. 2 pkt 2 oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627, z późn. zm.), dalej: ustawa o płatnościach, i art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.
UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), dalej: rozporządzenie 809/2014, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1), dalej: rozporządzenie 2988/95, art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549; dalej: rozporządzenie nr 1306/2013.
Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej ma zastosowanie modulacja stawek płatności zawarta w artykule 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1,2 i 4-6 jest przyznawana w wysokości:
100% stawki podstawowej - za powierzchnię gruntów od 0,1 ha do 50 ha;
75 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej gruntów 50 ha do 100 ha 60% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej gruntów 100 ha
Organ I instancji odnotował, że strona wnioskowała również o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz płatności ONW (PROW 2014-2020). W odniesieniu do płatności obszarowej mają zastosowanie limity powierzchniowe dotyczące płatności dla młodych rolników oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) zawarte w art. 13 i 14 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odniesieniu do płatności ONW degresywność stawki płatności wskazana jest w § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364, z późn. zm.).
Organ I instancji przedstawił ustalenia dotyczące okoliczności wytworzenia sztucznych warunków przez osoby powiązane ze sobą, w celu uzyskania wyższej kwoty płatności w porównaniu z uzyskaną od tej samej powierzchni, ale zgłoszoną jako jedno gospodarstwo przez jednego beneficjenta.
Grunty deklarowane do płatności zostały podzielone w taki sposób pomiędzy Spółką i pozostałymi podmiotami wykazanymi w decyzji na str. 24 (k. 234/8 verte), aby ominąć degresywne stawki płatności stosowane w gospodarstwach.
W odwołaniu od tej decyzji strona, wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości. Podniosła, że funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji administracyjnej, przyznającej stronie płatności w niniejszej sprawie, uniemożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy o Agencji jest decyzją uzależnioną od wcześniejszych postępowań, a jej celem jest ustalenie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi ze względu na ich nienależny charakter, wynikający z konkretnych przepisów prawa materialnego w związku z wcześniejszymi obiektywnymi okolicznościami prawnymi, stwierdzonymi w sposób wiążący prawomocną decyzją administracyjną. Tylko w przypadku niedochowania zobowiązań podczas realizowania programów wieloletnich, do których niniejsze płatności nie należą, uprzednie uchylenie decyzji przyznającej daną płatność nie jest warunkiem niezbędnym do uznania jej następnie za nienależnie pobraną.
Ponadto o ile strona nie dokończyłaby realizacji wieloletniego programu, co zostałoby stwierdzone prawomocną decyzją w sprawie płatności, w takim przypadku obowiązek zwrotu płatności wynikałby wprost z właściwego przepisu rozporządzenia. Odwołujący się wskazał również, że ocena faktów zawarta w cytowanym przez organ wyroku WSA w Olsztynie, zapadłym w sprawie skargi innego podmiotu na decyzję wydaną w postępowaniu, którego przedmiotem nie był wniosek strony o sporne płatności, nie stanowi dla organu żadnej podstawy do uznania za nienależne płatności wymienionych w zaskarżonej decyzji. Strona wskazała, że w związku z toczącym się (w trakcie składania odwołania) postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oczekuje iż ww. z dnia 11 marca 2019 r, stanowiąca jedyną podstawę uznania płatności ustalonych w zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" r. za nienależne, zostanie wyeliminowana z obrotu jako nieważna od chwili jej wydania.
Zdaniem Strony, w przypadku uznania decyzji z dnia 11 marca 2019 r. za nieważną, brak będzie podstawy do poczytywania kwot przyznanych decyzją z dnia 13 lipca 2017 r. za nienależne, gdyż decyzja ustalająca kwotę płatności nienależnie pobranych uzależniona jest od wcześniejszych postępowań i prawnych rozstrzygnięć, które decydowałyby o takim charakterze wypłaconych stronie płatności.
Dyrektor ARiMR wymienioną na wstępie decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu przychylił się do argumentacji organu I instancji. Podał, że w niniejszej sprawie konieczność zwrotu kwoty nienależnie pobranej wynika przede wszystkim z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2988/95, w powiązaniu z art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
- 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Dyrektor ARiMR wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o Agencji, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło wypełnienie przesłanek sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności. Przy czym uwzględnił wyrok WSA w Olsztynie z 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 213/19 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1752/19 oddalił skargę kasacyjną) w sprawie powiązanego podmiotu: Spółki "A.". Wyjaśnił, że niniejsza sprawa jest jedną z bardzo wielu, z uwagi na udział szeregu osób z kręgu rodziny i znajomych osób będących jej udziałowcami i członkami zarządu.
Organ podał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Na podstawie art. 4 ust 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Organ ocenił, że uzyskanie wsparcia przez wnioskodawcę oraz podmioty wskazane w niniejszej decyzji w postaci płatności do gruntów byłoby sprzeczne z celami, dla których zostało ono ustanowione. Celem płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty. Dodatkowo pomoc w formie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej stanowi rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowo poniesionych kosztów. Na podstawie analizy dokumentów oraz zeznania skarżącego z 30.10.2018 r. organ podał, że strona nie posiadała własnego sprzętu rolniczego, nie ponosiła kosztów związanych z prowadzoną w jej ocenie działalnością rolniczą na zadeklarowanych działkach rolnych, nie posiadała budynków gospodarskich, nie udokumentowała uzyskanych zysków oraz poniesionych kosztów utrzymania gruntów rolnych poza czynszem dzierżawnym.
Podział gospodarstwa Spółki miał na celu wyłącznie uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i ONW, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz limitu zwierząt, do których można uzyskać płatności do krów i bydła.
Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym rzekome gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa należącego do Spółki i zarządzanego przez C. C.. Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności w rozważanej sprawie. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskował odwołujący. Ustalenia te stoją w zgodności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w świetle którego (wyrok WSA w Gdańsku z 31 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 689/18) zastosowanie miał art. 60 rozporządzenia 1306/2013, co znajduje wsparcie również w pkt 4 preambuły oraz art. 5 tego rozporządzenia stanowiącym, że rozporządzenie nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do systemów przewidzianych w tym rozporządzeniu.
Dyrektor ARiMR podał, że wypłacona kwota płatności wynikająca z decyzji z 13 lipca 2017 r. nie wynikała z pomyłki organu I instancji, który nie dysponował jeszcze wtedy wystarczającym materiałem dowodowym w omawianym zakresie. Ocenił, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności i powołał art. 3 rozporządzenia 2988/95.
Wskazał również, że przedmiotem postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego pobrania środków z funduszy, a postępowanie w tym przedmiocie jest niezależne i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności.
Powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, jak też TSUE, m.in. wyrok z 12 września 2013 r. C-434/12. Podkreślił, że unijny system wsparcia skierowany jest do rolników uprawiających ziemię, a nie do pozornych podmiotów, które poprzez kreację rzeczywistości, bez uprawy ziemi i z brakiem zainteresowania plonami z tej ziemi tworzą system pozyskiwania dopłat.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej z uwagi na skrajnie rażące naruszenie prawa mające miejsce przy jej wydaniu, bądź alternatywnie o uchylenie decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o umorzenie w trybie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezprzedmiotowego, postępowania, w wyniku którego wydano decyzję będącą przedmiotem niniejszej skargi, a ponadto alternatywnie, z ostrożności procesowej, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy z uwzględnieniem merytorycznego stanowiska Sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg przepisanych norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie:
- 1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,
- 2. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że normy te, oprócz wskazania formy prawnej, w której dochodzi do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności oraz wskazania organu właściwego do ustalenia w tejże formie decyzji wysokości kwot nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi, miałyby zawierać również rzekome upoważnienie dla wymienionego organu do merytorycznego rozstrzygania o nienależnym charakterze określonych środków otrzymanych w przeszłości przez danego beneficjenta w oderwaniu od istniejących obiektywnych okoliczności prawnych - w tym w szczególności od prawomocnych i niepodlegających wzruszeniu decyzji stwierdzających należność tychże środków,
- 3. art. 153 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez organ wykładni rozszerzającej, niezgodnej z literalnym brzmieniem tego przepisu.
W treści skargi podniesiono, że powoływany wyrok WSA w Olsztynie z 23 maja 2019 r. sygn. I SA/Ol 213/19 wiąże wyłącznie w sprawie, w której zapadł, i nie jest prawomocny. Natomiast ww. decyzja Kierownika ARiMR z 13 lipca 2017 r. o przyznaniu wnioskodawcy płatności jest prawomocna i niewzruszalna, również co do oceny ewentualnego spełnienia sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności. Okoliczności faktyczne już wtedy były te same, a organ jedynie zmienił zdanie co do ich oceny prawnej. Naruszył w ten sposób przepisy wymienione w petitum skargi, jak też konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.
Nawiązując do powołanego w odwołaniu 5-letniego cyklu płatności autor skargi podniósł, że do spornych płatności nie odnoszą się żadne przepisy normujące ściśle wskazane w nich okoliczności faktyczne z ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności. Powoduje to rażący brak podstawy prawnej, kwalifikujący decyzję do usunięcia z obrotu prawnego jako nieważnej ex tunc w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z kolei art. 29 ustawy o Agencji nie daje organom prawa do orzekania w sprawach już prawomocnie rozstrzygniętych, z pominięciem trybów dopuszczających wzruszenie decyzji ostatecznych. Umorzenie postępowania organu w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, uzasadnia natomiast należny charakter otrzymanych płatności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zacytował art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 1306/2013.
Podkreślił, że wytworzenie sztucznych warunków prowadzi wprost do nieprzyznania jakichkolwiek korzyści, a jeżeli beneficjentowi udało się wprowadzić organ w błąd i uzyskać korzyść, to jest to jednak wycofanie korzyści, które nie jest niczym innym jak ustaleniem kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Skoro przepis unijny określa jasno, że nie ma żadnych korzyści, to chybione są próby dzielenia płatności na podlegające zwrotowi i niepodlegające, przedstawione w końcowej części skargi. WSA w Olsztynie zajmując się 28 sprawami sztucznych warunków orzekał także negatywnie w przypadkach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW.
Na rozprawie 6 sierpnia 2020r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 222/20, I SA/Ol 223/20, I SA/Ol 224/20, I SA/Ol 225/20, I SA/Ol 226/20, I SA/Ol 227/20 do wspólnego rozpoznania, odrębnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy rozważać zarzut skargi stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Cytowany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zastrzec trzeba jednak, iż tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję.
Tożsamość przedmiotowa dotyczy z kolei przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony. Z tym, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 k.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis"). W doktrynie zwraca się także uwagę na szczególny przypadek tożsamości sprawy, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem. Wtedy pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (por. ponownie. por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 k.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis").
Należy generalnie wskazać, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawami o przyznanie płatności a ustaleniem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Można bowiem żądać zwrotu świadczenia, które został wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej. Płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta. To wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie postanowienia, o ustalenie nienależnie pobranych kwot. A zatem brak podstaw faktycznych i prawnych do wznowienia postępowania celem wyeliminowania decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Nie zachodziła bowiem tożsamość pomiędzy przyznaniem płatności a ustaleniem kwot nienależnie pobranych. W tym przypadku nie ma tożsamości odnośnie podstawy faktycznej i prawnej.
W konsekwencji brak jest podstaw faktycznych i prawnych wznowienia postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie przyznania płatności.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.. To postępowanie ma charakter odrębny. Organ wszczął bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Natomiast sprawa, na którą powołuje się strona skarżąca dotyczy przyznania płatności. Została ona prawomocnie zakończona.
Zgodnie z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
- 2) krajowych, przeznaczonych na:
- a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
- b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
Słusznie organ wskazał, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny. O tym decyduje stwierdzenie "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja orzekająca o zwrocie środków przez beneficjenta jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.
Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości np. przez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.
Wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1752/19 Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej oddalił skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w "[...]" na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pozostałym zakresie.
NSA podkreślił, że z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Ponadto działki ewidencyjne stanowiące własność spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Przy czym organy nie kwestionowały prawa własności spółki do gruntów rolnych, ani nie twierdziły, że powstała ona w sposób sztuczny i nie prowadzi działalności. NSA wskazał, że skarżący w swej argumentacji, dotyczącej wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, pomija bogate orzecznictwo dotyczące kwestii "stworzenia sztucznych warunków". Tymczasem zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 –działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.
W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym – jak wskazano wyżej – jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu.
Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).
Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Spółka zmniejszyła swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazała fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego tym podmiotom. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez Spółkę dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym rzekome gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa należącego do Spółki i zarządzanego przez C. C.. Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności w rozważanej sprawie. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania.
Ustalenia dotyczące "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" powodują, zgodnie z zasadą legalizmu, wszczęcie postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie jest uzasadniony zarzut przedawnienia. Zgodnie z treścią artykułu 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23).
- 1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.
- 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
- 2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.
- 3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Należy wskazać, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w trakcie realizacji programu rolnego, z którym związana była dana płatność. Z ustalonego stanu faktycznego wynikało bowiem, że "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" istniało przez cały okres zobowiązania. W konsekwencji 4 letni termin przedawnienia biegnie od dnia zakończenia tej nieprawidłowości. W przypadku płatności za 2015r. termin przedawnienia zakończyłby się z końcem 2019r. Został on przerwany z dniem zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu płatności.
Skarga okazała się bezzasadna i podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) podlega oddaleniu.