Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Braniewie wniósł skargę z 16 kwietnia 2020 r. na uchwałę z 12 czerwca 2019 r. nr IX/56/2019 Rady Miejskiej w Młynarach w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.
Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, ust. 2a pkt 1, ust. 3 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730), dalej u.c.p.g..
Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 13 czerwca 2019 r. pod poz. 3036. Zgodnie z § 7 uchwała obowiązywała od 1 lipca 2019 r.. Uchwała utraciła moc 1 czerwca 2020 r. na podstawie § 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Młynarach z 22 kwietnia 2020 r. nr XX/132/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Warm.-Maz. z 28 kwietnia 2020 r. poz. 1931).
Skargą objęto § 4 uchwały z 12 czerwca 2019 r. nr IX/56/2019, zgodnie z którym dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustala się następujące stawki opłaty miesięcznej za pojemnik o określonej pojemności, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny:
- 1) pojemnik o pojemności 110 litrów - w wysokości 65,00 zł,
- 2) pojemnik o pojemności 120 l - w wysokości 78,00 zł,
- 3) pojemnik o pojemności 240 l - w wysokości 156,00 zł,
- 4) pojemnik o pojemności 1100 l - w wysokości 348,00 zł.
Prokurator wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części, wskazując jako podstawę m.in. art. 57 § 1 pkt 3 i art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6k ust. 3 u.c.p.g. oraz § 133 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez niewłaściwe ustalenie dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne - stawki opłaty miesięcznej za pojemnik o określonej pojemności.
Prokurator podał, że zgodnie z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie art. 6k ust. 1 albo w art. 6 j ust. 3b.
Rada Miejska w Młynarach ustalając wysokość podwyższonych stawek nie dostosowała się do tego przepisu. Podstawowa stawka opłaty miesięcznej za pojemnik o określonej pojemności dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne została określona w wysokości: 1) pojemnik o pojemności 110 l - 45,00 zł, 2) 120 l - 52,00 zł, 3) pojemnik o pojemności 240 l - 104,00 zł, 4) pojemnik o pojemności 1100 l - 250,00 zł. Zestawiając powyższe ze stawką podwyższonej opłaty miesięcznej w cytowanym już § 4 uchwały Prokurator podniósł, że w żadnym z rozróżnionych przypadków podwyższona opłata nie przekracza minimalnego progu wskazanego przez ustawodawcę, tj. dwukrotności stawki opłaty podstawowej. Ustalone stawki są niższe, niż wymagane przez art. 6k ust. 3 u.c.p.g., który nie pozwala na dowolne określanie wysokości stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podał, że stan prawny ulegał zmianom i przedstawił treść art. 6k ust. 2a i ust. 3 u.c.p.g. w dacie podejmowania powyższej uchwały. Uznał, że omawiane stawki nie zostały określone na poziomie wyższym niż maksymalne stawki opłat. Obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy nie zawierały upoważnienia do tego by rada gminy określała stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy. Przepis art. 6k ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały został zmieniony ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.
W świetle art. 9 ust. 1 tej ustawy rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do 31 grudnia 2019 r.
Na zgodny wniosek stron sprawa została rozpoznana, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w bazie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6 k ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości. Stosownie do treści powołanego przepisu " Rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b.
Ta zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1579 z dnia 2019.08.2, art. 1 pkt 13d tej ustawy). Zgodnie art. 27 tej ustawy weszła ona życie 6 IX 2019r.. I z tym dniem obowiązuje ustawowy obowiązek wprowadzenia wysokości minimalnych i maksymalnych stawek. W odpowiedzi na skargę Gmina nie wykazała, że dostosowała stawki do wymogów ustawy. Powołała się na art. 9 omawianej ustawy. Stanowi on w ust. 1, że " Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r."
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. Przedmiotowa uchwała, jak wynika ze skargi Prokuratora, nie została zmieniona zgodnie z treścią ustawy, w ustawowym terminie. Została ona uchylona, jak wynika z Uchwały Nr XX/132/2020 Rady Miejskiej w Młynarach dnia 22 kwietnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Warmi.2020.1931 z dnia 2020.04.28) z dniem 1 czerwca 2020r.
W § 5 przedmiotowej uchwały wskazano, że "Traci moc Uchwała Nr IX/56/2019 Rady Miejskiej w Młynarach z dnia 12 czerwca 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności".
A zatem w dacie wniesienia skargi przez Prokuratora obowiązywała uchwala, której § 4 pozostawał w sprzeczności z treścią art. 6 k ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości. W okresie od 1 stycznia do 31 maja 2020r. obowiązywał § 4 kwestionowanej uchwały, pozostający w sprzeczności z treścią art. 6 k ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Wobec tego zachodziła konieczność stwierdzenia jego nieważności. Przy czym był on nieważny w okresie od 1 stycznia do 31 maja 2020r., jako pozostający w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowany zapis uchwały pozostawał w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. W okresie od 1 stycznia do 31 maja 2020r. obowiązywał bowiem § 4 kwestionowanej uchwały.
Był on sprzeczny z treścią bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 6 k ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.
Powyższe rozważania zostały dokonane, przy przyjęciu, art. 9 omawianej ustawy stanowił, że w ust. 1, że " Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r." Tę datę Sąd przyjął, na skutek oczywistej omyłki. W rzeczywistości termin końcowy do przyjęcia nowej uchwały mijał dnia 31 grudnia 2020 r.. A zatem Rada Gminy nie naruszyła przepisów ustawy. Skarga Prokuratora jako bezzasadna powinna zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjął na skutek oczywistej omyłki końcową datę zaskarżonego zapisu uchwały na dzień 31 grudnia 2019 r., orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.