Uzasadnienie
Postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.z 2000r. nr 98, poz.1071), stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. D. od pisma Kierownika Oddziału Komunikacji i Transportu – Starostwa Powiatowego z dnia "[...]" o nr "[...]", w sprawie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu.
Z akt sprawy wynika, iż wymienionym pismem Kierownik Oddziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego udzielił odpowiedzi R. D. na jego wezwanie z dnia 8.05.2006r. do zwrotu nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu pobranej w dniu 6 lipca 2005r., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t.Dz.U. z 2005r. nr 108 poz.908) oraz o przepisy wykonawcze, (§1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu - Dz.U. nr 137 poz.1310).
Pismem tym organ poinformował, iż brak jest ustalonej procedury zwrotu opłaty, zaś wnioskodawca może dochodzić naprawy ewentualnej szkody finansowej z tego tytułu na drodze postępowania cywilnego.
W odwołaniu od pisma z dnia "[...]" R. D. wskazując na nieprawne pobranie zawyżonej opłaty za kartę pojazdu i wnosząc o jej zwrot powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. o sygn. akt U 6/04, którym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany został za niezgodny z Konstytucją RP.
Uzasadniając postanowienie z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż wniesione przez R. D. odwołanie jest niedopuszczalne w świetle art. 134 kpa. Ze środka odwoławczego można bowiem skorzystać wówczas, gdy: istnieje przedmiot zaskarżenia, środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia jest dopuszczalny z ustawy, jest wniesiony we właściwej formie i właściwym czasie oraz przez legitymowaną do tego osobę.
Jak wskazał organ, zgodnie z zapisem zawartym w art. 127 § 1 kpa odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Oznacza to, iż strona może skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu. Aby dany akt był decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego musi zawierać minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, t. j.: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu.
Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem SKO, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przesłane przez Kierownika Oddziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego pismo z dnia "[...]" nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego
Skoro więc w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, to w ocenie Kolegium zachodzi w sprawie przesłanka negatywna do wniesienia odwołania, tj. brak przedmiotu zaskarżenia.
Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 77 ust. 3 powołanej ustawy – kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w art. 77 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Starosta pobiera opłatę w wysokości i na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Jest to czynność z zakresu administracji publicznej, niedokonywania w formie decyzji. Dlatego też, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia R. D. może, po uprzednim wezwaniu Starosty do dokonaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, wnieść (w przypadku odmowy) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W złożonej skardze R. D. wnosząc o zwrot nienależnie uiszczonej opłaty za kartę pojazdu ponownie powołał wymieniony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., wobec którego jak podał, Starostwo Powiatowe nie miało podstaw prawnych do pobrania tej opłaty.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 20 grudnia 2006r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż R. D. odwoływał się od pisma które w istocie było decyzją administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153 poz.1269), zwanej dalej p.u.s., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu określa podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej, stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest więc pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznawanie skarg na rozstrzygnięcia organów administracji nie ma charakteru orzekania merytorycznego.
Sąd administracyjny orzekając w danej sprawie pełni bowiem wyłącznie funkcje kasacyjne badając zgodność tego rozstrzygnięcia z prawem, co stanowi wskazany wyżej element sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej.
Należy zwrócić uwagę, iż w myśl art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak jak podnoszono już w literaturze prawniczej (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str.197), niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że może on czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności.
Sąd jest zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w inną sprawę w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. Granice bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.u.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2001r. III SA 502/00 – Przegląd Podatkowy 2001, nr 12, s.63).
Podzielając w pełni powyższe poglądy podnieść należy, iż orzekając w sprawie zgodności z prawem postanowienia SKO w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma strony z 29 maja 2006r., sąd administracyjny nie mógł dokonywać oceny zasadności zwrotu wniesionej przez R. D. opłaty za kartę pojazdu.
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia podnoszone w tej kwestii argumenty skarżącego, musiały więc pozostać poza rozważaniami Sądu. Zauważyć przy tym należy, iż w sytuacji gdy strona uznała, że zachodzą podstawy do dokonania zwrotu mogła ona w związku z wezwaniem Starosty do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 9 maja 2006r.), wnieść stosowną skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu z dnia "[...]" na to wezwanie, (przy czym w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu doręczenia tej odpowiedzi).
Badając natomiast legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Sąd stwierdził, iż nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu, zgodnie z którym wniesienie przez stronę odwołanie od czynności, która nie jest decyzja administracyjną było niedopuszczalne w świetle art.134 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot. Nie każda zaś oficjalna wypowiedź organu administracji publicznej, nawet posiadająca elementy władztwa, jest decyzją administracyjną, o której mowa w art.104 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją taką jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej podjęte przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje taką właśnie formę.
Decyzja powinna też spełniać wymagania formalne wymienione w art.107 kpa, takie jak m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Odwołanie strona może zaś wnieść jedynie wówczas gdy została wydana decyzja pierwszoinstancyjna.
W świetle powyższych uwag i powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące jedynie wypowiedź organu, pismo Kierownika Oddziału Komunikacji i Transportu – Starostwa Powiatowego z dnia "[...]" nie jest decyzją administracyjną. Jest wprawdzie czynnością z zakresu administracji publicznej, jednakże nie ma władczego charakteru i nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Podmiot, który uzyskał informację o braku podstaw prawnych do zwrotu części opłaty i prawie dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, mógł zaś, jak wskazano wyżej, kwestionować odpowiedź organu w innym trybie.
Słusznie zatem organ uznał, iż odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną, było w świetle art. 127 § 1 kpa niedopuszczalne. Prawidłowo stwierdził tym samym, w formie postanowienia jego niedopuszczalność na podstawie art.134 cyt. ustawy.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.