Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa M (strona, skarżąca, Wspólnota) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Janowo z dnia 28 lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków.
Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Janowo w dniu 28 lutego 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/31/2019 w sprawie ustalenia dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Janowo, która weszła w życie z dniem 1 marca 2019 roku i podlegała ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty (§5 Uchwały).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez niezachowanie minimalnego czternastodniowego okresu wejścia w życie uchwały od daty jej ogłoszenia, chociaż przedmiot regulacji objęty zaskarżoną Uchwałą nie uzasadniał skrócenia tego terminu. Zdaniem strony brak ustanowienia w zaskarżonej Uchwale vacatio legis należy oceniać jako przejaw nieprawidłowej legislacji, stanowiącej istotne naruszenie prawa. W ocenie strony przedmiotowa Uchwała narusza interes strony, gdyż uniemożliwia wprowadzenie zmian zgodnie z ustawa o własności lokali.
W odpowiedzi Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, podkreślić należy, że rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy wymaga ustalenia w pierwszej kolejności czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego jak uznała skarżąca czy też nie jest to akt prawa miejscowego jak z kolei wskazuje organ.
Jak trafnie wskazano w postanowieniu NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 (wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania.
Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy.
Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem.
W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.
Mając powyższe rozważania na uwadze zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Ze zdania drugiego przepisu art. 24 ust. 6 ustawy wynika wprost, że dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Uchwała w sprawie dopłat jest więc aktem wewnętrznym, w którym organ stanowiący gminy decyduje o dystrybuowaniu środków budżetowych na częściowe pokrycie kosztów dostarczanej (do konkretnej grupy taryfowej) wody i odprowadzanych (od konkretnej grupy taryfowej) ścieków, przy czym dopłata może obejmować więcej niż jedną grupę taryfową. Żadne inne postanowienia, w tym w szczególności mające charakter powszechnie obowiązujący nie mogą się w takiej uchwale znaleźć.
W związku z tym, uchwała w sprawie dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków ma charakter indywidualny i konkretny. Ponieważ uchwała taka nie ma cechy aktu normatywnego, pozwalających uznać ją za akt prawa miejscowego, jej publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niedopuszczalna.
Prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące terminu publikacji uchwały na Biuletynie Informacji Publicznej. Żaden przepis nie wskazuje aby uchwała, która podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, została w dniu podjęcia czy też wejścia w życie ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazano ponadto na zarządzenie nr "[...]" Wójta Gminy z dnia "[...]" roku w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy. Zgodnie z §39 ust. 1 tegoż Regulaminu, wszystkie podpisane uchwały, zarządzenia i dokumenty podlegające publikacji powinny zostać opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy i wywieszone na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i przed Urzędem. Stosownie do §39 ust. 3 ww. Regulaminu, pracownik obsługujący organy gminy przekazuje podinspektorowi ds. informatyki i bezpieczeństwa informacji dokumenty, o których mowa w ust. 1 w ciągu 5 dni od ich podpisania.
Podinspektor ds. informatyki i bezpieczeństwa informacji umieszcza niezwłocznie, nie później niż w ciągu 2 dni od ich otrzymania. przekazane dokumenty na stronie internetowej BlP Gminy. Wobec tego, nie ma podstaw aby twierdzić, że uchwała powinna zostać ogłoszona na Biuletynie Informacji Publicznej w dniu podjęcia czy też wejścia w życie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.